Mohou se jednotliví poslanci a senátoři podílet na podání více než jedné kandidátní listiny pro volby prezidenta republiky?

V souvislosti s blížící se volbou prezidenta republiky se ve veřejném prostoru, jako již tradičně, objevila řada více či méně závažných právních otázek, k nimž se zatím neváže zcela jednoznačná odpověď. Nejpodstatnější z nich souvisí s možností podání kandidátní listiny (návrhu prezidentského kandidáta) skupinou poslanců nebo skupinou senátorů. Konkrétně se coby sporné ukázalo, zda je možné, aby se jednotliví poslanci a senátoři podíleli na podání více než jedné kandidátní listiny (podpořili více kandidátů), k čemu v praxi aktuálně došlo.

V reakci na toto aktuální téma vytvořila naše advokátní kancelář analýzu současné právní úpravy v rámci relevantního širšího kontextu, která je v plném znění dostupná zde.

Původ sporů

Celý problém spočívá v interpretaci § 21 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky, který stanoví, že „navrhující poslanci, navrhující senátoři nebo navrhující občan mohou podat pouze jednu kandidátní listinu“ (dodáváme, že každá listina může obsahovat jen jednoho kandidáta). Podle stanoviska Ministerstva vnitra je třeba vzít v potaz, že pojem „navrhující poslanci“, resp. „navrhující senátoři“ je tzv. legislativní zkratkou pro skupinu 20 poslanců, resp. 10 senátorů a bude-li poslanec/senátor zastoupen i v jiné skupině 20 poslanců/10 senátorů, jedná se již o jiné navrhující poslance/senátory, tj. jinou skupinu, která je rovněž oprávněna kandidáta na funkci prezidenta navrhnout. S tímto výkladem se nicméně neztotožnila většina odborné veřejnosti, a nesouhlasí s ním ani naše kancelář.

Právní úprava a širší kontext

Analýza nejprve představuje konkrétní právní úpravu, a to jak příslušná ustanovení Ústavy, tak především zákona o volbě prezidenta republiky. Na základě nich pak uvádí trojici možných výkladů výše citovaného § 21 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky, především pak výše uvedený výklad zastávaný Ministerstvem vnitra a dále výklad, podle kterého může naopak každý poslanec nebo senátor spolunavrhovat pouze jednoho kandidáta. Důraz je kladen rovněž na vysvětlení rozdílu mezi postavením poslance či senátora, coby osob přímo podávajících kandidátní listinu a postavením člověka podepisující petici přikládanou k návrhu kandidátní listiny podávané „běžným“ občanem (v případě tzv. kandidáta s podporou občanů).

Dále je postupně komplexně představen postoj Ministerstva vnitra, a to včetně upozornění na fakt, že při minulé volbě prezidenta republiky ministerstvo zastávalo názor zcela opačný. Následuje představení účelu Ústavou a zákonem stanovených podmínek (nutnosti shromáždit podporu určitého počtu zákonodárců nebo běžných občanů), a to především na základě důvodové zprávy k oběma těmto předpisům. Za touto částí je pak shrnuta dosavadní, bohužel značně chudá, soudní judikatura a proveden je rovněž náhled do odborné komentářové literatury.

Neopomenuli jsme ani četná vyjádření osob z řad odborné veřejnosti, které byly v minulých týdnech prezentovány v médiích, a které se bohužel poněkud rozcházejí. Část z nich zastává názor, dle nějž není možno podílet se na návrhu více než jednoho prezidentského kandidáta, část druhá má nicméně za to, že současný stav je poněkud sporný a je na místě vyložit jej ve prospěch navrhovaných kandidátů (tedy zaregistrovat je i když se jednotlivý poslanci a senátoři překrývají).

Velmi zajímavou část analýzy tvoří náhled do právní úpravy v zahraničí, konkrétně do Rakouska, Maďarska, Irska, Estonska a na Slovensko. Nejpodstatnějším poznatkem, který z mezinárodního srovnání vyplynul, je, že s výjimkou velmi volně (až nedotaženě) pojaté úpravy na Slovensku ani jedna z uvedených zemí neumožňuje zákonodárcům spolunavrhovat více než jednoho kandidáta, přičemž např. v Rakousku není dána dokonce možnost podpořit kandidaturu více kandidátů dokonce ani občanům. Restriktivní přístup je tedy v případě navrhování prezidentských kandidátů běžný.

Správný výklad současné právní úpravy

Nejpodstatnější část analýzy představuje její osmá kapitola, v níž je v kontextu všech výše uvedených okolností proveden teleologický výklad § 21 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky (na základě účelu daného ustanovení). Primárním účelem povinnosti kvalifikovaného počtu zákonodárců a omezení počtu návrhů je zajištění odpovídající míry efektivity a racionality volby prezidenta republiky čehož se ústavodárce a zákonodárce snažili dosáhnout nastavením systému, v němž by byl přirozeným způsobem omezen počet kandidátů na ty jedince, kteří se těší v rámci České republiky dostatečně seriózní podpoře.

S ohledem na to je jediným správným výkladem ten, dle nějž mohou jednotliví zákonodárci spolunavrhovat jen jednoho kandidáta a na jiných návrzích se podílet již nesmějí. Tento výklad odpovídajícím způsobem naplňuje představený účel. Naopak výklad Ministerstva vnitra, který opakované návrhy umožňoval, fakticky popírá samou podstatu účelu, za nímž byla podmínka podání jediného návrhu ukotvena, jelikož ve výsledku umožňuje zákonodárcům navrhnout prakticky libovolné množství kandidátních listin (a to klidně účelově) a zásadně tak ovlivnit průběh politické soutěže v rámci volby prezidenta republiky. Takováto situace jednoznačně v době zavádění přímé volby prezidenta republiky jistě zamýšlena nebyla.

Navazující otázky a soudní přezkum

Závěrem pak analýza krátce představuje řadu sporných otázek stran dalšího postupu, jež vyvstává s ohledem na skutečnost, že výklad provedený Ministerstvem vnitra je podle našeho názoru chybný. Velký prostor je věnován otázce možnosti soudního přezkumu rozhodnutí, v jehož rámci je možné již provedená rozhodnutí o registraci kandidátních listin napadnout, přičemž tuto možnost mají příslušné osoby nejen ve věci návrhu, který se jich přímo týká, ale také ve věci ostatních návrhů kandidátů, které byly zaregistrovány. Jinými slovy je možno v rámci ochrany pravidel politické soutěž napadat registraci druhého kandidáta – budoucího soupeře ve volbách.

Neopomíjíme pak ani stručný návrh na legislativní změnu, která by mohla do budoucna podobným nejasnostem předejit.

Aktuální řízení u Nejvyššího správního soudu

V současné době je Nejvyššího správního soudu podán návrh na zrušení registrace pěti kandidátů, v jejichž případě poslanecký či senátorský návrh vykazoval duplicity, a Nejvyšší správní soud bude muset nyní zvolit, ke které z možných interpretací § 21 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky se přikloní. I pokud by se snad Nejvyšší správní soud s námi provedenou interpretací neztotožnil, nadále bude naše analýza reprezentovat podrobně vyargumentovaný příspěvek do odborné diskuse.

Celá analýza je ke stažení zde.