Jak jsme avizovali již v našem článku „Mohou se jednotliví poslanci a senátoři podílet na podání více než jedné kandidátní listiny pro volby prezidenta republiky?“, Nejvyšší správní soud dne 13. 12. 2017 vydal rozhodnutí ve věci otázky, zda mohou členové zákonodárného sboru navrhovat více než jednoho prezidentského kandidáta. Usnesením ze dne 13. 12. 2017, sp. zn. Vol 84/2017 (dále jen „Usnesení“), sice Nejvyšší správní soud odmítl podaný návrh z formálních důvodů, současně však vyjádřil právní názor, který v dané „sporné“ otázce zřejmě do budoucna konečně udělal jasno.

Plné znění usnesení Nejvyššího správního soudu je dostupné zde.

Podstata sporu

Pro pořádek rekapitulujeme, že jádrem věci je spor ohledně výkladu § 21 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky, který mimo jiné stanoví, že „navrhující poslanci, navrhující senátoři […] mohou podat pouze jednu kandidátní listinu“. Zatímco Ministerstvo vnitra, které kandidátní listiny k volbě prezidenta registruje, dopředu veřejně prezentovalo názor, podle nějž je možné, aby se jednotliví zákonodárci na navrhování kandidátů podíleli opakovaně, velká část odborné veřejnosti, včetně naší kanceláře, zastávala výklad opačný, dle nějž se každý zákonodárce může podílet na návrhu jen jednoho kandidáta.

Poté, co byli Ministerstvem vnitra zaregistrovány kandidátní listiny vykazující duplicity či dokonce triplicity v osobách spolunavrhujících zákonodárců, obrátila na Nejvyšší správní soud s návrhem na zrušení registrace těchto kandidátních listin paní Terezie Holovská, sama neúspěšně navrhující zaregistrování své osoby coby kandidátky.

Nejvyšší správní soud souhlasí s naším názorem

V rámci naší dříve publikované analýzy jsme, rovněž s ohledem na širší kontext věci, dospěli k závěru, že z pohledu zachování účelu omezující podmínky shromáždění určitého počtu zákonodárců podávajících návrh kandidátní listiny, je jediný správným výkladem inkriminovaného zákonného ustanovení ten, že každý zákonodárce se může podílet na návrhu jen jednoho kandidáta na prezidenta republiky. Stejný právní názor pak v Usnesení zaujal rovněž Nejvyšší správní soud.

Ten předně v textu odůvodnění poukázal na dosavadní historii prezidentské volby v České republice, přičemž uvedl, že v jejím rámci byl doposud „bezvýjimečně respektován základní princip nominace prezidentského kandidáta, tedy že navrhující jednotka […] může navrhovat jen jednoho kandidáta“; a to i po zavedení přímé volby prezidenta.

Dále se pak Nejvyšší správní soud zabýval účelem interpretovaného ustanovení, přičemž mimo jiné konstatoval, že „výkladová alternativa zastávaná ministerstvem a některými dalšími odpůrci je v rozporu se smyslem a účelem omezení dle § 21 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky, kterým je se v ústavní praxi zhmotnila dosud nepsaná ústavní zvyklost popsaná výše. Tím je Ústavou sledovaný cíl zabránit extrémně vysokému počtu prezidentských kandidátů […].“ Výklad právní úpravy by pak dle Nejvyššího správního soudu „ani v praxi neměl směřovat k absurdním důsledkům“, přičemž Ministerstvem vnitra zastávaný výklad umožňuje v důsledku rozličných kombinací podání stovek kandidátních listin za ‚použití‘ velmi malého počtu zákonodárců. Dále pak Nejvyšší správní soud také poukázal na skutečnost, že „není z hlediska rovnosti navrhovatelů akceptovatelné, aby navrhující občan měl právo navrhnout jen jednoho kandidáta, zatímco navrhující poslanci a senátoři by měli právo navrhovat jich libovolně více podle toho, jak se přeskupí.“

V rámci množiny argumentů, které v Usnesení zazněly pak Nejvyšší správní soud neopomněl ani otázku serióznosti a vážnosti počínání zákonodárců, reprezentujících své voliče, ve vztahu k navrhování kandidátních listin, když konstatoval, že „poslanci a senátoři nemají být chladnokrevně kalkulujícími sázkaři, kteří své podpisy (aktiva) rozdělují (diverzifikují) mezi jednotlivé závodníky, aby si tak zvýšili možnost úspěchu (třeba i tím, že záměrně rozředí soutěž množstvím kandidátů za účelem jejich vzájemné eliminace s kalkulací na postupová místa v druhém kole závodu), ale spíše ‚majiteli‘ jednoho koně, kteří ve stejném závodu sází pouze na svého svěřence, protože věří v jeho vítězství.“

Tento názor Nejvyšší správní soud formuloval pouze coby tzv. obiter dictum, tedy zamyšlení nad rámec hlavní linie rozhodnutí (a to z formálních důvodů – viz níže). I tak daný právní názor představuje zásadní interpretační vodítko, neboť je téměř jisté, že pokud by v budoucnu nastala obdobná situace, bude se soud tohoto názoru ve svém rozhodnutí nadále držet (nemá za současného právního stavu důvod se od něj odvrátit).

Osoba oprávněná domáhat se zrušení registrace

Jak bylo rovněž zmíněno v naší analýze, dle speciální právní úpravy pro věci volební je možno domáhat se nejen ochrany proti rozhodnutí o odmítnutí registrace vlastního návrhu kandidátní listiny, ale také brojit proti registraci jiného kandidáta. Do jisté míry spornou otázku nicméně představovalo, za jakých podmínek je možno úspěšně návrh proti registraci jiné osoby podat.

V tomto směru dospěl v minulosti (za dřívější právní úpravy) Ústavní soud v rámci usnesení ze dne 16. 12. 2003, sp. zn. I. ÚS 699/02, k názoru, že domáhat se zrušení registrace jiného kandidáta můžou toliko subjekty, jejichž návrh splňoval všechny zákonné požadavky. Odlišný názor (po změně právní úpravy) zaujal Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 13. 12. 2013, č. j. Vol 7/2012-69, který judikoval, že je možné, aby „i neúspěšný kandidát, který neuspěl u Ministerstva vnitra a má současně pochybnosti o správnosti registrace jiného kandidáta, vedle soudní ochrany své registrace současně podal návrh na přezkum registrace konkurenčního kandidáta.“ K druhému z citovaných rozhodnutí je nutno dodat, že navrhovatel se u Nejvyššího správního soudu současně domáhal ochrany proti rozhodnutí o odmítnutí své vlastní kandidátní listiny (pod sp. zn. Vol 6/2012).

V aktuálním Usnesení Nejvyšší správní soud stran aktivní legitimace konkrétní osoby dopěl k závěru, že navrhovatelka osobou oprávněnou k podání návrhu ve věci registrace jiných kandidátů není, a to přestože byla (neúspěšnou) podatelkou kandidátní listiny. V tomto směru odkázal na závěry plynoucí z výše citovaného rozhodnutí, přičemž doplnil, že jeho dřívější právní názor nelze vykládat extenzivně tak, že úspěšně může o zrušení rozhodnutí o registraci jiného kandidáta usilovat každý subjekt, který Ministerstvu vnitra podal návrh kandidátní listiny, byť neúspěšně. Naopak zdůraznil, že „jednou z podmínek aktivní legitimace ve věci návrhu proti provedení registrace je […] rovněž skutečnost, že tento navrhovatel kromě soudního přezkumu registrace jiného kandidáta, případně jiných kandidátů podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky, současně usiluje o soudní ochranu ve věci své vlastní registrace.“

Formálně projednatelný návrh na zrušení rozhodnutí o registraci jiného kandidáta tedy může podat subjekt, jehož návrh sice nemusel být úspěšný, ale který se současně musí domáhat ochrany proti negativnímu rozhodnutí o svém návrhu, což se v případě konkrétního návrhu nestalo, a nebylo tedy na jeho základě možno rozhodnout o věci samé. V důsledku této skutečnosti tak Nejvyšší správní soud nemohl formálně přistoupit k eventuálnímu zrušení napadených rozhodnutí, která tak setrvala v právní moci.

Hraje roli legitimní očekávání?

V rámci analýzy jsme uvedli rovněž názor, že i pokud Nejvyšší správní soud dospěje k závěru, že interpretace při registraci kandidátních listin použitá Ministerstvem vnitra je chybná a dospěje k závěru, že každý zákonodárce je oprávněn podílet se na návrhu jen jedné kandidátní listiny, není jisté, že na základě tohoto postoje dojde automaticky ke zrušení vydaných rozhodnutí o registraci. Opomíjet totiž nelze, že navrhující poslanci a senátoři jednali do značné míry v „dobré víře“ založené veřejně prezentovaným stanoviskem Ministerstva vnitra (registrujícího orgánu), přičemž zasahovat v takovém případě do průběhu voleb je velmi ošemetné.

Jelikož Nejvyšší správní soud podaný návrh odmítl, a fakticky se jí tedy nezabýval věcně (nedostal se do fáze, kdy by zvažoval, zda napadená rozhodnutí zrušit), nemohl se ani dotknout otázky, zda může legitimní očekávání navrhovatelů a kandidátů v daném případě postačit coby argument pro ponechání vydaných rozhodnutí, přestože byla vydána na základě nesprávného právního posouzení. Tato otázka tedy zůstala nezodpovězena a nezbývá než se dohadovat, zda by Nejvyšší správní soud v takovém případě zaujal radikálnější nebo konzervativnější postoj. Nicméně skutečnost, že i přesto, že k meritornímu přezkumu věc nedošla, se soud rozhodl obsáhnout do odůvodnění dosti obsáhlé obiter dictum (viz výše), svědčí o jisté míře radikálnosti a snahy stávající protiprávní stav napravit.

Další dopady rozhodnutí

Paní Terezie Holovská, která Nejvyšším správním soudem odmítnutý návrh na zrušení kandidátních listin podala, se nyní ještě hypoteticky může bránit proti tomuto soudnímu rozhodnutí ústavní stížností u Ústavního soudu, který jej může teoreticky zrušit. Naděje na úspěšnost této cesty, jestli bude vůbec použita, je nicméně malá, jelikož by v rámci ústavní stížnosti bylo nutno tvrdit zásah do základních práv a svobod, což si v případě, že se navrhovatelka před Nejvyšším správním soudem nedomáhala zároveň vlastní registrace lze představit jen stěží. Skutečnost, že došlo k protiprávnímu registrování jiných kandidátů pak přímý zásah do základních práv a svobod třetí osoby nepředstavuje.

S ohledem na tuto skutečnost lze konstatovat, že prezidentské volby 2018 se mohou účastnit také všichni kandidáti, jejichž kandidatura byla před Nejvyšším správním soudem zpochybňována.

Na stranu druhou bylo díky Usnesení Nejvyššího správního soudu konečně na jisto postaveno, jaký výklad je v případě četnosti návrhu kandidátních listin ze strany poslance či senátora správný, a dá se očekávat, že (pokud nedojde k legislativním změnám) spory kolem této otázky již v případě příští volby prezidenta republiky nenastanou.