Na první pohled se může zdát situace absurdní. Že by obec mohla napadnout u soudu svůj vlastní územní plán? To nedává smysl! Nebo ano? Připravili jsme podrobnou argumentaci, proč to možné je.

V tomto článku vycházíme z odborné knihy „Smlouvy o územním rozvoji: když je investor za humny“,[1] kterou jsme napsali s kolegy Petrou Humlíčkovou a Petrem Svobodou.

Trojí postavení obce

Možnost obce podat návrh na zrušení svého vlastního územního plánu nebo jeho změny (dále v této obecné souvislosti budeme hovořit jen o územním plánu, čímž se bude myslet i změna územního plánu) vyplývá z jejího trojího různého postavení v procesu územního plánování:

  • Obec vystupuje jednak v rovině veřejného práva v přenesené působnosti jako pořizovatel.
  • Dále obec, rovněž v rovině veřejného práva, vystupuje v samostatné působnosti, kdy zastupitelstvo rozhoduje jako orgán veřejné správy zejm. o pořízení a vydání územního plánu nebo jeho změny (a o dalších úkonech v rámci tohoto procesu).
  • Vedle toho vystupuje obec v procesu územního plánování také jako právnická osoba soukromého práva, vlastník pozemků a staveb. V tomto postavení může obec uplatnit k zadání, popřípadě k návrhu svého vlastního územního plánu, (obecné) připomínky „veřejnosti“ v různých fázích procesu, tedy podle § 47 odst. 2 stavebního zákona, podle § 50 odst. 3, stavebního zákona nebo podle § 52 odst. 3 stavebního zákona. Obec jakožto „vlastník“ pozemku nebo stavby dotčené návrhem řešení může uplatnit námitky k návrhu svého vlastního územního plánu (nebo jeho změny) podle § 52 odst. 2 stavebního zákona.

Pokud může obec uplatnit námitky k návrhu svého vlastního územního plánu, logicky není ani vyloučeno, aby obec jako vlastník dotčených pozemků nebo staveb (zejm. veřejné infrastruktury) podala proti svému územnímu plánu návrh na zrušení k soudu podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

To, že obec vedle toho, že spolupracuje pořizovatel s určeným zastupitelem (v rovině veřejného práva) také podává připomínky v rovině soukromého práva, vyplývá např. z doporučení Krajského úřadu Karlovarského kraje: „Obec jako vlastník pozemků a staveb, které jsou dotčené návrhem ÚP řešení, může (nejpozději do 7 dnů ode dne veřejného projednání) uplatnit písemně své námitky. K později uplatněným námitkám a připomínkám se nepřihlíží.“

Dále se zde uvádí: „Obec vstupuje do pořizování územního plánu prostřednictvím určeného zastupitele, který spolupracuje s pořizovatelem, a tím je zajištěn stálý přehled obce o všech fázích pořizování ÚP

  • dále může obec vstoupit aktivně do procesu pořizování v jednotlivých fázích projednávání – se stejnými právy jako veřejnost nebo vlastník
  • vliv obce na pořizování ÚP:
    • musí mít ústavně legitimní a zákonné cíle
    • musí vycházet ze snahy o nalézání rovnováhy mezi zájmy
    • může být uplatněn jen v nezbytně nutné míře
    • musí být prováděn nediskriminačními postupy s vyloučením libovůle.“

Viz: Doporučení k pořizozání územních plánů, Krajský úřad Karlovarského kraje, odbor regionálního rozvoje: Postavení obce v procesu pořizování ÚP, červenec 2013.

Jak to vidí judikatura?

Judikatura se tomuto problému doposud věnovala jen okrajově. Dovozena ale byla výslovně možnost obce vznášet připomínky k návrhu vlastního územního plánu: „Zastupitelstvo obce je oprávněno do odborné činnosti pořizovatele (obecního úřadu, resp. jím najatého odborníka) vstupovat pouze prostřednictvím vznášení připomínek v jednotlivých fázích pořizování (zveřejnění návrhu zadání, společné jednání a veřejné projednání návrhu územního plánu – § 47 odst. 2, § 50 odst. 2 a § 52 odst. 3 stavebního zákona).“ Tento rozsudek byl sice později zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu, ale citovaná část argumentace byla výslovně potvrzena následným rozhodnutím NSS č.j. 50 A 7/2013 – 162 ze dne 17. 10. 2014. Toto rozhodnutí bylo zveřejněno i ve Sbírce Nejvyššího správního soudu pod číslem Ej 590/2004.

Pokud jde o nezbytnost rozlišovat mezi postavením obce jako orgánu veřejné správy a jejím postavením jako právnické osoby, odkazujeme na judikaturu týkající se postavení státu jako právnické osoby. Z ní vyplývá, že stát jako právnická osoba může žalovat např. ministerstvo z důvodu nezákonného výkonu veřejné správy: „V soukromoprávních vztazích tedy státu vznikají práva a povinnosti především v důsledku jeho právních úkonů (typicky z oblasti práva občanského a obchodního) a za současného právního stavu (kdy správní úřady rozhodují také o některých věcech soukromoprávních) tu zřejmě není právní překážka, aby se stát nemohl bránit proti zkrácení na těchto právech. Lze si například představit žalobu státu (např. České republiky – okresního úřadu…) proti rozhodnutí Ministerstva dopravy a spojů o povinnosti zaplatit SPT Telecom dlužné telefonní poplatky (zákon č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, ve znění pozdějších právních předpisů), tedy proti rozhodnutí o soukromoprávní povinnosti vyvěrající z práva soukromého, protože rozhodování o této povinnosti je podle platného právního stavu svěřeno nikoli soudům, ale správním úřadům (§ 7 odst. 1 in fine OSŘ). Pouze v této skupině případů vystupuje stát v právním vztahu jako právnická osoba, přesněji řečeno, jen v takovém vztahu právnickou osobou je, a proto i jen v takovém vztahu se může dovolat ochrany „před sebou samým“, tj. před nezákonným rozhodnutím svého orgánu. V těch případech, kdy státní orgán rozhodne ve věci veřejnoprávní a svým rozhodnutím založí veřejnoprávní povinnost státu (České republice, přičemž není podstatné, zda rozhodnutí je adresováno orgánu správy všeobecné, školské, vojenské, finanční, celní nebo jiné), nejde vůbec o právní vztah práva soukromého a nemůže tu proto být řeč o tom, že by stát jako adresát takového aktu byl právnickou osobou.“ (Usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 11. 1996, č. j. 6 A 170/94-14)

Z judikatury Nejvyššího správního soudu dále vyplývá, že stát jako vlastník může chránit své vlastnické právo i před zásahem jiného svého orgánu: „Nejvyšší správní soud v tomto směru nesdílí případnou velmi zjednodušující námitku, že při uložení pokuty státnímu orgánu pojmově nemůže jít o zásah do jeho práv, neboť nikomu nemůže vzniknout újma – v podstatě se pouze předmětná finanční hodnota převede do „jiné kapsy“ státního rozpočtu, tzn. jedná se o vnitřní finanční pohyb v rámci jednoho subjektu. V případě vlastnického práva je totiž zřejmé, že pojmovým obsahem tohoto práva je oprávnění vlastníka předmět svého vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s ním (§ 123 občanského zákoníku). Vlastnické právo jako takové je dotčeno v případě zasažení kterékoliv jeho složky, tzn. nikoliv jen v případě práva držet předmět vlastnictví. Pokud se jedná o hospodaření se státním rozpočtem, je stát povinen akceptovat základní atribut právního státu, kterým je vázanost státní moci zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR). Stát tak může činit jen to, co zákon výslovně stanoví. Proto stát také hospodaří v rámci zákonné úpravy, vymezené každoročně schvalovaným zákonem o státním rozpočtu. Konstrukce tohoto zákona přitom vychází z myšlenky rozdělení rozpočtu do jednotlivých rozpočtových kapitol, přičemž tyto kapitoly vyjadřují okruh působnosti a odpovědnosti ústředních orgánů státní správy a dalších organizačních složek státu (viz § 10 zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtových pravidel). Právě v tomto směru spatřuje Nejvyšší správní soud dotčení na vlastnickém právu ve smyslu práva užívat předmět vlastnictví a nakládat s ním.

Jakkoliv tedy v důsledku uložení předmětné pokuty nezaniklo vlastnické právo státu k příslušné finanční hodnotě, byl o tuto hodnotu zkrácen rozpočet dotčeného státního orgánu, a v konečném důsledku tato hodnota proto nemohla být využita v souladu s předem stanoveným účelem (viz § 45 zákona č. 218/2000 Sb.). Tím zjevně došlo k zásahu do dispozičního práva státu k této hodnotě a v tom spatřuje Nejvyšší správní soud zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatele ve smyslu ustanovení § 2 s. ř. s. Nejvyšší správní soud při svých úvahách vycházel rovněž ze skutečnosti, že podle stávající koncepce zákonné úpravy správního soudnictví může rozhodnutí krajského soudu napadnout kasační stížností každý účastník řízení, příp. i osoba zúčastněná. To znamená, že kasační stížnost může podat i správní orgán, který rozhodl v posledním stupni nebo na který přešla působnost takového orgánu (§ 102 a § 105 ve spojení s § 69, § 79 odst. 2, § 83 s. ř. s.).

To znamená, že kasační stížnost je oprávněn podat i správní orgán, který v daném vztahu vystupoval ve vrchnostenském postavení. Za použití logického argumentu a maiori ad minus je proto zřejmé, že když je k podání procesního prostředku ve správním soudnictví aktivně legitimován správní orgán vystupující vrchnostensky, tím spíše musí být aktivně legitimován tehdy, jedná-li za stát ve vztahu podřízeném a kdy je nikoliv subjektem, nýbrž objektem vrchnostenského aktu státu.

Nad rámec předchozí argumentace Nejvyšší správní soud konstatuje, že předmětnou právní otázku je nutno vnímat i v rámci širšího kontextu. To znamená, že aktivní legitimace státu k podání žaloby ve správním soudnictví musí být nazírána jednotně ve všech potenciálních srovnatelných případech, k nimž může v praktickém životě dojít. V tomto směru existuje řada případů, kdy správním rozhodnutím může dojít i k výrazně intenzivnějšímu zásahu do vlastnického práva (typicky např. ve stavebním řízení) a kdy by vyloučení soudního přezkumu bylo zjevně nekoncepční a nelogické. Nelze rovněž přehlédnout, že stát je pouze jednou z veřejnoprávních korporací (vedle územní a profesní samosprávy) a že právní režim těchto korporací by měl být principiálně srovnatelný. Rovněž z této skutečnosti lze přesvědčivě dovodit, že v případech, kdy se stát nenachází ve vrchnostenském postavení – byť se jedná o vztah veřejnoprávní – jej není možno zbavit soudní ochrany.“ (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2004, čj. 2 As 36/2004-46)

Soudy se otázce věnovaly i v jiných rozhodnutích. Např. je to rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 182/2014-34 ze dne  12. 8. 2015: „V minulosti byla otázka aktivní procesní legitimace správních úřadů řešena často v rozhodovací činnosti Vrchního soudu v Praze. Ten byl konstantně toho názoru, že správní orgány, pokud nejednají za stát jako jeho organizační složky v občanskoprávních vztazích, nejsou právnickými osobami ve smyslu § 21 starého občanského zákoníku a nemají tudíž oprávnění podat žalobu proti rozhodnutím jiných správních orgánů, a to ani v případě, že ve správním řízení mají postavení účastníka řízení. V judikatuře Nejvyššího správního soudu byl pak pro účely poskytování soudní ochrany proveden extenzivní výklad pojmu právnická osoba a v rozsudku ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004-46 byla přiznána aktivní procesní legitimace i státu v případě, kdy se o občanskoprávní vztah nejednalo. Nejvyšší správní soud zde vycházel, zjednodušeně řečeno, z teze, že stát je právnickou osobou veřejného práva (veřejnoprávní korporací) sui generis a tam, kde nevystupuje ve vrchnostenském postavení, může být nositelem veřejných subjektivních práv a povinností, jejichž ochrany se může domáhat i u správního soudu. Tomu nebrání ani skutečnost, že v pozitivním právu není stát jako právnická osoba takto definován. Jednotlivé správní orgány jsou pak pouhými údy státu, které za něj v příslušném veřejnoprávním vztahu jednají.

Je zřejmé, že doktrína tu je poněkud v rozporu s konkrétním ustanovením zákona, neboť pokud je stát právnickou osobou (a je v tomto kontextu nerozhodné, zda práva veřejného nebo soukromého), pak není jasné, proč se jako existující subjekt v oblasti soukromého práva za právnickou osobu podle § 21 nového občanského zákoníku pouze považuje a proč pro něj neplatí obecné ustanovení § 20 odst. 2 tohoto zákona. V otázce přístupu k soudu by však měl být výklad právních předpisů v pochybnostech činěn ve prospěch účastníků, proto lze i v projednávané věci uzavřít, že ačkoliv je stát za právnickou osobou veřejného práva uznán jen doktrinálně a s různými specifiky, pojmově může být právnickou osobou ve smyslu § 2 s. ř. s.“

Výše citované rozhodnutí NSS tedy dovozuje jednak to, že pokud je kasační stížnost oprávněn podat správní orgán, který vystupoval v určitém vztahu vrchnostensky, tím spíše je oprávněn ji podat stát v situaci, kdy vystupuje jako vlastník pozemku (tedy v pozici nevrchnostenské). Výslovně pak NSS také konstatuje, že právní režim územní samosprávy by měl být s režimem státu srovnatelný.

Jestliže by soud v předkládané věci nepřiznal obci postavení navrhovatele (tedy aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy) z titulu jeho postavení vlastníka nemovitostí (tj. postavení mimo výkon veřejné správy), porušil by tím zásadu rovnosti vlastnického práva a znemožnil by jednomu vlastníku přístup k soudní ochraně.

K podmínkám aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy

Podle § 101a odst. 1 věta první s. ř. s. platí, že: „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“.

Dle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. dána, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, a bude-li současně logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení (viz rozsudek NSS č.j. 2 As 187/2017-333, bod 38).

Obce  tvrdí dotčení svého práva na samosprávu a vlastnického práva k obecním nemovitostem, což je podle judikatury NSS (viz např. rozsudky NSS č. j. 3 Ao 2/2009 – 93, či ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 185) dostatečné k prokázání aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy.

Doktrína (ZAHUMENSKÁ, V., BENÁK, J. Územní plány před Nejvyšším správním soudem se zaměřením na otázky věcné legitimace. Praha: Wolters Kluwer, 2016, 131 s., právní informační systém ASPI) dovodila možnost obce navrhovat zrušení územních plánů sousedních obcí, pokud by se jich dotýkaly a zasahovaly do jejich věcných práv. V tomto případě procesní legitimace nevyplývá ze zákona, ale musí být standardně tvrzeno, že daným opatřením obecné povahy dojde k zásahu do konkrétního vlastnického práva. Judikatorně byla možnost obce navrhovat zrušení územních plánů sousedních obcí dovozena v rozsudku NSS č.j. 2 As 187/2017-333 právě s odkazem na výše uvedenou odbornou literaturu.

V předmětném rozsudku Nejvyššího správního soudu se mj. uvádí: „Navrhovatelka je obcí, jejíž území bezprostředně sousedí s posuzovanou plochou, přičemž vzdálenost mezi jejím centrem a místem, kde má na ploše 19 ha vzniknout velké obchodní centrum, je kolem jednoho kilometru (viz a contrario usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2013, č. j. 3 Ao 9/2011 – 237). Nejvyšší správní soud proto považuje tvrzení navrhovatelky o dotčení práva vlastnického a práva na samosprávu z důvodu výrazného zvýšení dopravy a s tím souvisejících problémů a imisí za myslitelné a logicky konsekventní. Nejvyšší správní soud proto ve shodě s krajským soudem dospěl k závěru, že navrhovatelce náleží aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadené části změny územního plánu.“

Nejvyšší správní soud tedy uznal aktivní procesní legitimaci obce k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy jako vlastníka dotčených pozemků.

Obce jsou zpravidla vlastníky nemovitostí – pozemků a dopravní infrastruktury, které územní plán ovlivňuje. Jakožto vlastník těchto nemovitostí je obec ve svém soukromoprávním postavení adresátem působení moci veřejné. Obec tak má jako vlastník nemovitého majetku povinnost v souladu s § 38 odst. 1 zákona o obcích využívat účelně a hospodárně svůj majetek v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku, a proto musí využít všech prostředků, a to i návrhu na zrušení opatření obecné povahy.

Jak takový postup zdůvodnit?

Plně si uvědomujeme, že výše popsaný postup není obvyklý. Domníváme se ale, že snahy obce zrušit nezákonné územní plány, které zjevně ve značném rozsahu poškozují zájmy obce, jsou plně odůvodnitelné. Nejčastěji k této situaci bude docházet po změně politické reprezentace. Noví zastupitelé se totiž po volbách dostávají do situací, kdy musí čelit negativním důsledkům kroků svých předchůdců, v některých případech i důsledkům korupčního jednání nejrůznějšího typu. Proto je zcela přirozené, že se nové vedení obce snaží použít veškeré možné nástroje k nastolení pořádku v obecních věcech a že se snaží najít způsob, jakým ochránit obec i její obyvatele.

Zdůrazňujeme, že podobný přístup bude pro územní samosprávy spíše raritní a nestane se v žádném případě obvyklým nástrojem řešení problémů s územním plánem. Je zřejmé, že nebudou vždy dány podmínky, aby obce dokázaly naplnit požadavky na věcnou aktivní legitimaci. Mnohdy také nebude situace v obci tak vyhrocená, aby k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy došlo. Přiznání aktivní procesní legitimace územním samosprávám nepovede k masivnímu navýšení nápadu návrhů na zrušení obecné povahy soudem.

Mgr. Vendula Zahumenská Ph.D., Mgr. David Zahumenský

Poznámky:

[1] Podrobněji v ZAHUMENSKÁ, Vendula, David ZAHUMENSKÝ, Petr SVOBODA a Petra HUMLÍČKOVÁ. Smlouvy o rozvoji území obcí: když je investor za humny. Praha: Wolters Kluwer, 2019. Právo prakticky. ISBN 978-80-7598-597-2.