Obce v územním plánování nemají jednoduché postavení. Vystupují jednak jako pořizovatele územního plánu, kdy v přenesené působnosti plní roli orgánu státní správy. V samostatné působnosti mají úkoly dva. Jako orgán veřejné správy rozhodují o pořízení územního plánu, schvalují zadání a územní plán vydávají (k těmto hlavním činnostem pak přistupuje několik dalších). Nakonec, rovněž v samostatné působnosti, ale nikoli při výkonu veřejné správy, mohou připomínkovat územní plán sousední obce (a samozřejmě se vyjadřují i k územním plánům krajů) nebo dokonce i svůj vlastní územní plán. Proti vydaným územním plánům (a zásadám územního rozvoje) se mohou bránit „žalobami“.

Role pořizovatele

Obec je veřejnoprávní korporací a jako taková vykonává přenesenou a samostatnou působnost. V rámci přenesené působnosti vykonává prostřednictvím svého úřadu státní správu v určitých oblastech. Jednou z nich je podle zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“) právě role pořizovatele územního plánu.

Územní plán a jeho změny jsou vydávány jako opatření obecné povahy, která jsou veřejnoprávními mocenskými akty. Prostřednictvím takového opatření obecné povahy samosprávy autoritativně rozhodují o tom, podle jakých pravidel se budou v budoucnu využívat pozemky ve správním obvodu obce. Vlastníci, nájemníci a všichni ostatní musí tato pravidla respektovat, i když s nimi třeba nesouhlasí. Celý proces pořizování a vydání územního plánu je taktéž veřejnoprávní.

Přenesenou působnost vykonávají v územním plánování i dotčené orgány, které vydávají k návrhu plánu stanoviska, která jsou pro obsah územně plánovací dokumentace závazná.

Zastupitelstvo jako orgán veřejné správy v samostatné působnosti

Podstata územního plánování se samozřejmě děje v samostatné působnosti. V naší praxi se setkáváme s tím, že je to okamžik matoucí i pro mnohé právníky. To, že jde o samostatnou působnost totiž vůbec neznamená, že by si obec „mohla dělat prakticky co chce“. Je to přesně naopak. I tady, při rozhodování o pořízení územního plánu a během celého procesu až do vydání daného opatření obecné povahy má obec vždy postavení orgánu veřejné správy a může činit jen to, co je jí výslovně dovoleno zákony. Proto se nemůže zavazovat např. k tomu, že za peníze investora změní územní plán dle jeho libosti.

Obec činí jako orgán veřejné správy během územního plánování tyto kroky:

(1)   Pořízení územního plánu (změny): důležité je zdůraznit, že obec nemá povinnost regulovat svoje území územním plánem. Současně nemá povinnost schvalovat návrhy, které jí ve vztahu k územnímu plánu zasílají fyzické či právnické osoby nebo jiné orgány veřejné správy. Tyto návrh jsou jen nezávaznými podněty. Pokud se ale obec rozhodne územní plán (změnu) pořídit, zahájí tím celý proces územního plánování. Toto rozhodnutí je mocenským aktem.

(2)   Schválení zadání: po zahájení pořizování územního plánu se připravuje návrh zadání, který schvalují (opět nemusí schválit) zastupitelé. I zde rozhodují jako orgán moci veřejné.

(3)   Výběr varianty nebo schválení pokynů pro zpracování návrhu územního plánu: oba akty zastupitelstva (opět usnesení) jsou veřejnoprávní. O výběru varianty zřejmě není co podrobnějšího psát, pokyny jsou ale složitější a zastupitelé v tomto kroku často chybují. Prostřednictvím pokynů se v podstatě mění původní zadání a schvalují se tehdy, pokud se po zpracování návrhu (ať už v první fázi nebo po veřejné projednání) ukáže, že je třeba návrh přepracovat. Zastupitelé nesmí návrh měnit nijak mimo předepsaný proces a nesmí ani zasahovat do schváleného zadání jinak než právě skrze pokyny. Obdobnou povahu i význam jako zadání územního plánu pak mají přirozeně i obdobné akty zastupitelstva obce vydávané v procesu pořizování a vydání změny územního plánu. Jde o akt zastupitelstva obce, kterým se schvalují pokyny pro zpracování změny územního plánu, pokud jsou součástí zprávy o uplatňování územního plánu v uplynulém období. Dále pak jde o akt zastupitelstva obce, kterým se schvaluje zadání změny územního plánu.[1]

(4)   Vydání územního plánu: i zde rozhoduje zastupitelstvo usnesením a tento akt má čistě veřejnoprávní povahu. Zastupitelé stvrzují, že chtějí, aby území obce bylo regulováno prostřednictvím daných pravidel připravených v předepsaném procesu.

Obec jako právnická osoba

Konečně se dostáváme k nejsložitějšímu momentu: obec v samostatné působnosti v územním plánování vystupuje také jako veřejnoprávní korporace – jaké právnická osoba. Má stejné postavení, stejná práva a povinnosti jako jiní „účastníci“ územního plánování – fyzické a právnické osoby. Obec v tomto postavení jako vlastník dotčených nemovitostí (pozemků a zpravidla staveb a infrastruktury) hájí svá vlastnická práva.

Jako vlastník může podávat připomínky a námitky k návrhu zadání, návrhu územního plánu v rámci fáze společného jednání i veřejného projednání návrhu. Není dokonce vyloučeno ani to, že obec jako vlastník dotčených pozemků nebo staveb podá proti (vydanému) územnímu plánu návrh na zrušení k soudu podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb. soudní řád správní, a to i proti svému vlastnímu územnímu plánu (to, že může podat návrh na zrušení územního plánu nebo jeho změny proti územnímu plánu sousední obce již potvrdil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 2 As 187/2017 – 264 ze dne 29. 5. 2009).

Dodáváme, že jako subjekt soukromého práva vystupuje obec také na úplném počátku procesu územního plánování, kdy sama může podat návrh na pořízení územního plánu či změny (tj. onen nezávazný podnět).

Shrnutí

V procesu územního plánování vystupuje obec ve trojím postavení, a to jako:

  1. orgán veřejné správy v přenesené působnosti, a to jednak jako pořizovatel, tj. orgán veřejné správy vykonávající přenesenou působnost, kdy pořizuje a zajišťuje projednání návrhu územního plánu, a jednak jako dotčený orgán;
  2. orgán veřejné moci v samostatné působnosti, kdy prostřednictvím zastupitelstva rozhoduje o pořízení a vydání územního plánu a dalších krocích během tohoto procesu;
  3. právnická osoba soukromého práva, kdy prostřednictvím starosty, popřípadě pověřeného zaměstnance nebo člena zastupitelstva obce uplatňuje připomínky a námitky, popř. i podává návrh na zrušení územního plánu.

Vendula a David Zahumenští

Poznámky:

[1] Podrobněji v ZAHUMENSKÁ, Vendula, David ZAHUMENSKÝ, Petr SVOBODA a Petra HUMLÍČKOVÁ. Smlouvy o rozvoji území obcí: když je investor za humny. Praha: Wolters Kluwer, 2019. Právo prakticky. ISBN 978-80-7598-597-2.