V srpnu loňského roku vydal Ústavní soud jedno zajímavé rozhodnutí. Týkalo se náhrad investorům za změny územního plánu, což je pro mnoho obcí téma více než aktuální.

Na Ústavní soud se obrátila vlastnice pozemků, která chtěla pozemky svěřit developerovi, aby na jednom z nich postavil domek pro ni samotnou a na zbytku pak další na prodej. Obec ale změnila územní plán, než tyto plány stihli realizovat. Hned zpočátku je nutno říci, že vlastnice z různých příčin otálela s výstavbou po řadu let (promarnila 10 roků od původního záměru stavět až do okamžiku, kdy opět chtěla záměr realizovat). Byla dokonce až tak nedbalá, že se nezajímala o přípravu nového územního plánu a nezapojila se do jeho přípravy. a ani ho nenapadla u soudu.

Žalobkyně po obci žádala náhradu za „snížení hodnoty pozemků“ ve výši 5 180 000 Kč, včetně příslušenství. Ta jí ale nebyla přiznána. Proč?

Zásah musí být „nad spravedlivou míru“

Ústavní soud vyšel z toho, že územní plánování se děje ve veřejném zájmu a nikdo nemá nárok na to, aby jeho pozemek měl určité funkční využití anebo když už ono žádané funkční využití má, aby toto takové zůstalo navždy. Vlastníci musí snést zásahy do vlastníckých práv, jsou -li dobře odůvodněny a jestliže převažuje zájem na nové regulaci nad ochranou veřejného práva. Náhrady jim náleží jen za určitých podmínek.

Obecně se při poskytování náhrady vychází z § 102 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon. V odst. 2 tohoto ustanovení se uvádí:

Vlastníkovi pozemku, kterému vznikla prokazatelná majetková újma v důsledku zrušení určení pozemku k zastavění na základě změny územního plánu nebo vydáním nového územního plánu, náleží náhrada vynaložených nákladů na přípravu výstavby v obvyklé výši, zejména na koupi pozemku, na projektovou přípravu výstavby nebo v souvislosti se snížením hodnoty pozemku, který slouží k zajištění závazku.

Ústavní soud dovodil, že v tomto ustanovení chybí náhrada za snížení hodnoty pozemků, tudíž ji není možno poskytnout za aplikace § 102 stavebního zákona. Bylo by ale možno uvažovat o přímém použití čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.

Úprava náhrady „prokazatelných nákladů“ vyjádřená § 102 stavebního zákona tedy nezahrnuje kompenzaci za samotné snížení ceny pozemku v důsledku změny jeho funkčního využití. Pokud má však zásah do vlastnického práva v podobě omezení vyplývajícího z územního plánu takovou intenzitu, že omezení přesahuje míru spravedlnosti, je nutné uvažovat o přiznání náhrady na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití § 102 stavebního zákona, a to včetně ustanovení o subjektech povinných k výplatě náhrad, o lhůtách a procedurách k jejich poskytnutí a o soudní ochraně (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu 1 Ao 1/2009-120 ze dne 21. 7. 2009).

Aby bylo možno zásah do vlastnického práva podle těchto pravidel kompenzovat, musel by tento přesahovat tzv. spravedlivou míru. Co se tím myslí, vyložil Ústavní soud následovně:

Za znaky kvalifikovaného omezení vlastnického práva, jež nezbytně vyžaduje poskytnutí náhrady, Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti výslovně označil omezení vlastnického práva jdoucí nad rámec povinností, které zákon obecně stanovuje pro všechny subjekty vlastnického práva za dodržení principu rovnosti; druhou podmínkou je intenzita omezení vlastnického práva, jež může být vyjádřena více faktory, a to především otázkou rozsahu samotného omezení a dále délkou trvání takového omezení, tedy zda jde o omezení dočasné nebo trvalé (body 17 a 18 výše citovaného stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09). Při posuzovaní, zda lze za snížení ceny pozemku v důsledku změny jeho funkčního využití přiznat určitou kompenzaci, resp. zda je jednotlivec nucen snášet nadměrné břemeno, je především nutné zohlednit legitimní očekávání vlastníka pozemku ohledně jeho konkrétního funkčního využití (např. realizace výstavby). Jinými slovy, je nutné v konkrétním případě zohlednit existenci a intenzitu záměru vlastníka pozemku stavbu na pozemku realizovat. Intenzita dopadu omezení na vlastníka pozemku totiž může být různá v závislosti na tom, jak svůj pozemek zamýšlel využívat: zákaz provádět určité změny vlastníka nemusí nijak omezit (neboť takové změny provádět vůbec nezamýšlel) nebo se naopak může stát, že vlastník pozemku zamýšlel provádět určité úpravy (typicky zřizovat stavby) a již pro tyto změny podnikl některé přípravné kroky (např. získal rozhodnutí o umístění stavby, stavební povolení apod.) [srov. nález sp. zn. III. ÚS 950/17 ze dne 19. 12. 2017 (N 232/87 SbNU 781)]. Tomu odpovídá i znění přiměřeně použitelného § 102 odst. 3 stavebního zákona.

Shrnutí

Ústavní soud dovodil, že tu máme jednak poskytování náhrad podle § 102 stavebního zákona. To je ale značně omezeno – § 102 řeší jen náhrady za zrušení určení pozemku k zastavění a nadto jen některé typy náhrad.

Soudy postupem času dospěly k tomu, že právě s přímým použitím čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného použití § 102 stavebního zákona (včetně procesu a lhůt, tj. se domníváme, že i oné pětileté lhůty) by se měly kompenzovat i jiné nároky na náhradu za omezení vlastnického práva, představuje-li toto omezení zásah nad spravedlivou míru.