Mnohé obce se snaží vyřešit problém s developerskou výstavbou a nedostatečnou infrastrukturou tím, že do územního plánu dají podmínku etapizace výstavby. Desítky rodinných domů nebo bytový dům se pak mohou začít budovat až tehdy, kdy je rozšířena čistička odpadních vod nebo vybudována pozemní komunikace, chodníky nebo postavena mateřská škola. Investorům se samozřejmě podmínky etapizace líbí podstatně méně než zastupitelům. Především nesouhlasí s odložením investice. Jak rychle musí být infrastruktura dobudována, aby byla etapizace v územním plánu ještě přiměřená?

Na tuto otázku dal loni odpověď Krajský soud v Praze. Rozhodnutí bylo zařazeno do Sbírky Nejvyššího správního soudu, čímž byl stvrzen jeho význam.

Právní věta: „Nelze trvat na tom, že podmínka etapizace musí být v případě jejího prodloužení splnitelná v nedaleké budoucnosti, neboť nelze jen z důvodu délky trvání věcných důvodů pro omezení budoucí výstavby obec uvrhnout do stavu, kdy bude vystavena dopravnímu kolapsu či jinému zásadnímu přetížení stávající infrastruktury. Dotčeným vlastníkům zůstává v takovém případě možnost domoci se náhrady prostřednictvím přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod za přiměřeného použití § 102 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), pokud vina za přetrvávající omezení, resp. jeho nadměrnou délku, leží na obci.“

Pro obce není bez významu také toto konstatování soudu: „Přitom se odpůrkyně nemůže ani odvolávat na vlastní nedostatek odborné erudice v otázkách územního plánování, neboť za výsledek požadovaného posouzení nepochybně odpovídá ona jako orgán veřejné moci, který takové opatření obecné povahy a rozhodnutí o vypořádání námitek schválil. Pokud jí potřebné důvody v požadované kvalitě neposkytl pořizovatel ani projektant, neměla by rozhodnutí o námitkách schválit, ale měla by návrh opatření obecné povahy těmto osobám vrátit k dopracování. Odkaz odůvodnění rozhodnutí o námitkách na příslušnou autorizaci projektanta územního plánu a její nedostatek u pořizovatele či odpůrce nemůže být nikdy relevantním argumentem v soudním přezkumu opatření obecné povahy.“

Podrobnosti případu

Navrhovatelka se návrhem domáhala zrušení změny č. 1 územního plánu Zdib. v níž výstavbu na jejím pozemku, který je součástí zastavitelné plochy, podmiňuje jednak předchozí realizací veřejně prospěšných staveb komunikací v důsledku zařazení sporného pozemku do tzv. „zelené“ etapy při stanovení pořadí změn v území (etapizaci) a jednak předchozím pořízením a vydáním regulačního plánu lokality Brnky – Zlatý kopec.

Část územního plánu obce Zdiby byla zrušena. Proti rozsudku nebyla podána kasační stížnost.

Co řekl soud

„Soud zároveň ani nemá za to, že by ze změny č. 1 nebylo možné vyčíst, proč sporný pozemek i přes požadavek navrhovatelky nadále zařadilo do etapizace. Ze shora rekapitulovaného odůvodnění změny č. 1, popř. územního plánu z roku 2010, jasně vyplývá, že území obce (a některých blízkých obcí, zejména Klecan) je dopravně obsluhováno prostřednictvím páteřní komunikace (ulice Průběžná), která se napojuje na hlavní silniční tah (ulice Pražská), přičemž tato páteřní komunikace vede centrem obce, je již přetížená a rychlý růst okolních obcí spolu s předpokládanou výstavbou na plochách nepodléhajících etapizaci hrozí tím, že by mohla být překročena dopravní kapacita této komunikace, která již nyní v některých místech (zejména na křižovatce s Pražskou ulicí) naráží na své limity. Provoz v Průběžné ulici s ohledem na její trasování značně ovlivňuje život v obci hlukem a dalšími vlivy dopadajícími na zdraví obyvatel, přičemž zvýšení intenzity dopravy může vést i k ohrožení bezpečnosti účastníků silničního provozu.

Odpůrkyně ve svých úvahách vychází ze dvou dopravních studií, které modelují vliv výstavby v obci na naplnění dopravní kapacity ulice Průběžné a docházejí k závěru, že po osazení křižovatky s ulicí Pražskou jakožto „nejužšího“ místa světelnou signalizací bude kapacita Průběžné ulice dostačovat nad rámec stávajícího provozu v zásadě jen k obsluze neetapizované zástavby a fialové etapy (pro niž výstavba Nové Průběžné z hlediska svého umístění není podstatná), jelikož zbývající kapacitní rezerva již není vysoká (v případě křižovatky ulic Průběžná, Topolová, Prostřední, Příkrá a Spojovací, přes niž prochází i dopravní varianty označené navrhovatelkou, činí jen 2 rodinné domy).“

Soud dále konstatoval:

„Na druhou stranu však nelze přehlédnout skutečnost, že opakovaně prodlužovaná etapizace skutečně navrhovatelku značnou měrou omezuje ve využití sporného pozemku, neboť výstavba rodinného domu, s níž vcelku přirozeně v daném místě územně plánovací dokumentace obce přinejmenším již od roku 2006 počítá, je jím touto regulací zcela znemožněna, a to již 12. rokem (resp. v době projednání podaného návrhu soudem více než 13 let). Na tom nic nemění ani fakt, že obsah podmínky spjaté s etapizací byl v případě sporného pozemku spíše zmírněn, neboť zelená etapa změny č. 1 již netrvá na předchozí realizaci západní části ulice Nová Průběžná, která by pro jeho dopravní obsluhu neměla význam, byť zároveň přidala k požadavku na realizaci východní části ulice Nová Průběžná dodatečný požadavek na realizaci stavby prodloužení ulice Zlatý kopec.

V tomto směru nelze přisvědčit odpůrkyni, pokud odmítá navrhovatelkou činěné srovnání s judikaturou, jež se vyvinula ve vztahu k institutům stavební uzávěry či územní rezervy, jako nevhodné, neboť je skutečně jen málo rozdílů mezi tím, pokud by na sporném pozemku platila již 12. rokem stavební uzávěra, a tím, pokud na něm po stejnou dobu nelze budovat z důvodu nenaplnění podmínky etapizace, jež (v tomto případě) není v rukou navrhovatelky stejně, jako by byl mimo její vliv časový průběh projednávání návrhu územního plánu odůvodňujícího přijetí stavební uzávěry. Jistá mírnější povaha omezení v podobě etapizace může plynout z toho, že je zpravidla navázána na zcela konkrétní podmínku, po jejímž naplnění je prakticky jisté, že již nic nebude bránit využití pozemku v souladu s regulativy funkčního využití plochy, do níž spadá.

Oproti tomu stavební uzávěra ani územní rezerva s takovou garancí spjaty nejsou, neboť z nich neplyne, jakým regulativům dotčený pozemek bude podléhat po přijetí nového územního plánu, resp. po prověření záměru, chráněného územní rezervou. Pokud však podmínka etapizace není závislá na aktivitě vlastníka takto regulovaného pozemku, dopadá omezení s ním spjaté na jeho práva zcela srovnatelným způsobem, jako v případě stavební uzávěry, jíž se judikatura správních soudů v minulosti již podrobně zabývala. Není tedy důvod tyto závěry soudní praxe odmítat a naopak je vhodné z nich i v tomto případě přiměřeně vycházet...

… Z uvedeného rozsudku tedy lze pro účely posouzení zásahu do vlastnického práva navrhovatelky prodloužením etapizace dovodit, že v případě, že délka takového omezení přesahuje dobu, během níž je odpůrkyně povinna posoudit uplatňování územního plánu v praxi, je povinna se otázkou potřebnosti a přiměřenosti omezení práv dotčených vlastníků zabývat a měla by v té souvislosti vysvětlit, jaké okolnosti dosud brání vynětí z etapizace, resp. realizaci opatření podmiňujících výstavbu v etapizované ploše. Z popisu struktury odůvodnění opatření obecné povahy nastíněného v úvodu přitom plyne, že takové vysvětlení může být relativně obecné, avšak je-li proti pokračování etapizace vznesena vlastníkem pozemku námitka, musí odůvodnění rozhodnutí o takové námitce obsahovat i důvody konkrétní, tak jako tomu má být v případě běžného správního rozhodnutí. V případě nedůvodně dlouhodobého trvání omezení vlastnických práv etapizací v územním plánu by takovou regulaci bylo možné považovat za svévolnou.

S ohledem na odlišnou povahu etapizace oproti územní rezervě však nelze trvat na tom, že podmínka etapizace musí být v případě jejího prodloužení splnitelná v nedaleké budoucnosti, neboť etapizace je ze své povahy založena na věcných důvodech, které vyžadují odložení plánované výstavby do doby, kdy na ni bude okolní území a infrastruktura obce připravena. Povaha těchto důvodů přitom může být do té míry nezávislá na vůli a možnostech obce (zejména pokud jde o získání finančních prostředků na realizaci nákladného rozšíření infrastruktury formou dotace či o jiné podmínky závislé na součinnosti třetích subjektů), že ji nelze srovnávat s procesem přijetí nového územního plánu a vyhodnocení záměru, pro nějž byla územní rezerva vymezena, neboť ten je v dostatečné míře z hlediska délky tohoto procesu i jeho výsledku v rukou obce. 

Nelze přitom jen z důvodu délky trvání takového věcného omezení budoucí výstavby obec uvrhnout do stavu, kdy bude vystavena dopravnímu kolapsu či jinému zásadnímu přetížení stávající infrastruktury. Takový přístup přitom nevytváří ani mezeru v soudní ochraně proti nedůvodnému omezování vlastnického práva ze strany obce, neboť dotčeným vlastníkům zůstává v takovém případě možnost ochrany soukromoprávní cestou. Jak totiž dovodil Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. III. ÚS 950/17, č. 232/2017 Sb. ÚS, v analogickém případě dlouhodobé územní rezervy, jestliže v konkrétním případě dojde soud k závěru, že územně plánovací regulativ představuje kvalifikovaný zásah s ohledem na délku svého trvání a rozsah omezení vlastnického práva, není vyloučeno poskytnutí náhrady prostřednictvím přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného použití § 102 stavebního zákona.“