Místní referenda o územním plánu jsou poměrně častá. Přinášejí s sebou celou řadu komplikací a obcím mohou řádně „zatopit“. Pojďme se proto podívat na to, co má obec udělat, když jí přípravný výbor zašle návrh na konání místního referenda.
N úvod je třeba připomenout, že územní plánování je poměrně komplikovaný proces upravený normami veřejného práva – zejm. zákonem č. 183/2006 Sb., stavební zákon. Během přípravy y vydávání územního plánu se střetává výkon přenesené a samostatné působnosti obce (přičemž i v samostatné působnosti obec vystupuje při vydávání územního plánu jako orgán veřejné správy). Jak do tohoto rozhodování může zasáhnout rozhodnutí občanů a k čemu je možné obec zavázat?
Referendum o územním plánu – ano nebo ne?
Místní referendum upravuje zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu. Ten v § 7 obsahuje několik výluk – situací, ve kterých se referendum nesmí konat. Pro územní plánování se zdají být relevantní dvě z nich, a to tyto:
- písm. d): jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy,
- písm. e) v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení.
O tom, jestli je územní plánování zvláštním řízením, o kterém se nesmí konat místní referendum, rozhodoval před lety Ústavní soud. Ten vyslovil názor, že konání místního referenda o územním plánu je obecně přípustné. Jednalo se o nález sp. zn. I. ÚS 101/05 ze dne 13.3.2007 o referendu v obci Vysoký Újezd o těchto otázkách:
„a) Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo obce Vysoký Újezd neschválilo nový návrh územního plánu, podle kterého by se zvýšil počet stávajících rodinných domů v obci o dalších cca 800 a z vesnice by se tak stalo maloměsto se všemi z toho plynoucími důsledky?
b) Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo obce Vysoký Újezd schválilo nový návrh územního plánu obce, kde v závazné části bude stanoveno, že budoucí investor výstavby (domy, golfový areál) uhradí náklady spojené se stavbou vodovodu a kanalizace (včetně čističky) pro stávající obec a tyto sítě budou vybudovány v 1. etapě – před zahájením stavby rodinných domů a golfového areálu?“
Ústavní soud konstatoval, že „účelem místního referenda je umožnit občanům přímou správu veřejných věcí (čl. 21 odst. 1 Listiny) náležejících do samostatné působnosti obce (statutárního města) s výjimkami v zákoně o místním referendu uvedenými. Zákon o místním referendu v § 7 stanoví případy, kdy nelze místní referendum konat. Ve vztahu k posuzované věci je to v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení [§ 7 písm. e) zákona o místním referendu]. Judikatura zaujala stanovisko, že uvedená výluka dopadá jen na případy, kdy zákon zakládá obci pravomoc rozhodovat o věci patřící do samostatné působnosti obce ve zvláštním řízení, tj. v řízení formálně upraveném procesním předpisem. Konání místního referenda však nemůže bránit skutečnost, že určitá věc je či bude předmětem správního řízení konaného v přenesené působnosti (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 58 Ca 23/2005, Sb. NSS 2005, 10: 853). Schvalování územně plánovací dokumentace je v podstatě rozhodováním zastupitelstva obce [§ 84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích] v samostatné působnosti o záležitostech spojených s působností přenesenou. Územně plánovací dokumentace je totiž výsledkem procesu probíhajícího v přenesené působnosti obce a v samostatné působnosti je jen schvalována. Z uvedeného vyplývá, že pokud je územní plán ve stadiu návrhu, nebrání konání místního referenda ani § 7 písm. e) ani jiné ustanovení zákona o místním referendu.“
Nejvyšší správní soud a další rozhodování
Nejvyšší správní soud (NSS) ve své judikatuře opakovaně potvrzuje možnost konání referenda o územním plánu. Současně ale říká, že není možné, aby referendum samo o sobě bylo dostatečným podkladem pro změnu územního plánu. O co šlo?
V obci Tlustice měl územní plán na základě výsledků místního referenda zamezit výstavbě krematoria pro domácí zvířata. Investor se ale proti změně regulace bránil návrhem na zrušení přijatého územního plánu.
NSS při rozhodování o případu řekl: „Podle § 49 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je rozhodnutí v místním referendu pro zastupitelstvo obce a jeho orgány závazné. I zde však lze poukázat na zmíněný rozsudek č. j. Ars 1/2012-26, podle něhož výsledek místního referenda nemůže nahradit posouzení určitého záměru v režimu podle zvláštních zákonů, a smyslem konání referenda proto nemůže být nahrazení činnosti jiných orgánů, nýbrž pouze zjištění politického názoru občanů. Krajskému soudu nelze proto přisvědčit v závěru, že samotná existence závazného výsledku referenda je dostatečným podkladem pro změnu územního plánu tak, jak byla provedena, nehledě na to, že změna č. 2 zaměření referenda přesahuje. Závaznost výsledku místního referenda pro zastupitelstvo či jiné orgány obce znamená, že jeho výsledek musí zajistit či prosazovat způsobem souladným s právními předpisy.“
Investor se bránil právě výše zmíněným zásahem do vlastnického práva a zpochybnil veřejný zájem na tom, aby v obci krematorium nebylo. K tomu NSS uvedl: „Je ale otázkou krajským soudem výslovně neřešenou, zda lze za veřejný zájem označit výsledek referenda, v němž občané vyjádřili svůj nesouhlas s umístěním provozovny, jejíž existence je v obecné rovině legální a možná i potřebná, neboť i s ostatky zvířat je třeba nějakým způsobem nakládat. Změna č. 2 okruh nežádoucích staveb rozšířila na krematoria a pohřbívání zvířat ze zájmových chovů včetně jejich kremace, přičemž, byť stěžovatel ve svém návrhu rovněž zdůraznil kategorii krematoria, fakticky ve vztahu k nim svou věcnou argumentaci nevedl. Podobná zařízení v zemi běžně existují a otázka emisí spojených s jejich provozem je pak otázkou souladu provozu s právními předpisy, tedy ve vztahu ke změně č. 2 je otázkou spadající do části omezující využití území ke stavbám přesahujícím zákonné limity. Na motivaci konání i výsledku referenda lze usuzovat z jemu předcházející petice občanů odrážející jejich etický postoj k zařízením provádějícím kremaci malých zvířat a nedůvěru k proklamovanému účelu kremace pouze malých zvířat. Pokud by podkladem veřejného zájmu byl negativní postoj k určitým stavbám, pak by zřejmě nikde nebylo možno umístit zařízení likvidující odpady, produkující energie, zajišťující dopravu, vězení, psychiatrické léčebny apod.“ (Rozsudek NSS č. j. 2 As 212/2015-27 ze dne 12. 1. 2016).
Z tohoto rozsudku dovozujeme, že přes to, že se konalo referendum, které obec zavázalo k tomu, aby územní plán měl určitou podobu, nemůže obec pouze s odkazem na referendum přijmout územní plán, který by byl v rozporu s právními předpisy.
Referendum samo o sobě není důvodem pro změnu územního plánu – chce to více argumentů
V případě jedné středočeské obce Krajský soud v Praze dovodil, že v případě, kdy obec výsledek referenda zaváže k tomu, aby vydala územní plán s konkrétní regulací, neznamená to automaticky, že takový plán má být připraven a vydán. Naopak – proces územního plánování má proběhnout standardně, ale požadavek občanů během ní musí být maximálně zohledněn a pokud by přijetí nové regulace nebránily vážné okolnosti (např. rozpor se zákonem nebo reálná hrozba zrušení územního soudem kvůli nepřiměřenému zásahu do vlastnického práva), pak by měla být změna územního plánu nebo nový územní plán podle referenda vydán.
Z rozhodnutí Krajského soudu v Praze: „Otázku č. 1 Občanského referenda je třeba chápat tím způsobem, že v zásadě sice brání zastupitelstvu, aby schválilo územní plán, v němž by lokalita bývalé betonárny byla řešena odlišným způsobem, než který požaduje Občanské referendum, nicméně v případě, kdy by řešení požadované Občanským referendem nebylo realizovatelné (např. by se dodatečně ukázalo, že takové řešení by bylo v rozporu se zákonem), mohlo by zastupitelstvo nový územní plán přesto schválit, samozřejmě s náležitým odůvodněním svého postupu. Pakliže by totiž zastupitelstvo schválilo odlišné řešení dané lokality bez odůvodnění, proč řešení schválené v referendu nelze přijmout, mohla by tato skutečnost být za určitých okolností důvodem pro zrušení příslušné části územního plánu soudem.“
Závěrem: referenda ano, ale s mírou
Obecně tedy platí, že o územním plánu může proběhnout referendum. Nemůže ale obec zavázat k tomu, aby jistojistě přijala požadovanou regulaci. Referendum nemůže být jediným důvodem pro změnu územního plánu, musí být zohledněny i jiné zájmy a okolnosti. Platí ale, že vůle občanů musí být řádně vzata v potaz a pro její nerespektování musí být závažné důvody.