Naše advokátní kancelář měla možnost zastupovat u soudu jednu obec, která se dostala do potíží kvůli vyhlášené stavební uzávěře. Protože se do podobné situace dostává řada zejména malých samospráv, jež nedisponují rozsáhlým úřednickým aparátem, dovolujeme si shrnout podstatné body rozsudku Krajského soudu v Praze. Než se pustíme do právních argumentů, jen stručně popíšeme, co co šlo. Stavební uzávěra v obci platila pro nezastavěné území vymezené územním plánem jako lesní plochy, v grafické části územního plánu označené „ZL“. Stavební uzávěrou byla zakázána stavební činnost týkající se staveb oplocení lesních ploch v nezastavitelném území obce.

Jak přesně vymezit území dotčené stavební uzávěrou?

Stavební uzávěra vadila vlastníkovi dotčených pozemků z několika důvodů. Za prvé namítal, že byla nesprávně vyhotovena grafická příloha územního opatření. Ta byla v podstatě převzata z grafické části územního plánu obce. Soud k této námitce mj. řekl:

„Výrok I napadeného OOP stanoví, že stavební uzávěra byla vyhlášena pro nezastavěné území vymezené územním plánem jako lesní plochy (lesy) v grafické části územního plánu označené ZL. Z výrokové části napadeného OOP lze seznat, kterých ploch se stavební uzávěra dotýká. Napadeným OOP byl přesně konkretizován územní plán a jeho grafická část. Je přitom zřejmé, že se jedná o plochy v tomto územním plánu vymezené jako nezastavěné s funkčním využitím lesní plochy (lesy), které jsou současně v grafické části územního plánu označeny jako plochy ZL. Přestože vyhláška č. 503/2006 Sb. primárně vyžaduje, aby územní opatření o stavební uzávěře obsahovalo vymezení území s uvedením katastrálního území a parcelních čísel pozemků a staveb na nich podle katastru nemovitostí, pro které platí stavební uzávěra [§ 17 odst. 1 písm. a) vyhlášky], v případech zvlášť rozsáhlého území umožňuje nahrazení takového vymezení využitím grafické přílohy. Napadené OOP bylo vyhlášeno s grafickou přílohou, kterou je grafická část územního plánu. Grafická část vymezuje řadu lesních ploch ZL, které lze bez potíží identifikovat. Jelikož napadené OOP nespecifikovalo, které konkrétní pozemky jsou stavební uzávěrou dotčeny, lze souhlasit s odpůrcem, že takto koncipovaná stavební uzávěra dopadá na všechny lesní plochy označené v grafické části územního plánu jako plochy ZL. Takový postup totiž umožňuje přehledně vymezit rozsah uzávěry a v případě, že by se stavební uzávěra vztahovala pouze na část některého pozemku, předchází složitému zkoumání, kam stavební uzávěra ještě sahá. Z napadeného OOP jasně vyplývá, že se stavební uzávěra vztahuje na všechny části nezastavěného území vymezené územním plánem jako lesní plochy (lesy) v grafické části označené jako plochy ZL.“

To může být pro mnoho obcí zajímavý závěr, neboť s grafickým vymezením stavební uzávěry mohou být často problémy.

Odůvodňujte, odůvodňujte, odůvodňujte!

Dále se vlastník, jako již tradičně, domníval, že opatření je neproporcionální, tedy že není schopno dosáhnout proklamovaného cíle. Na tuto námitku reagoval také tradičně – podíval se do odůvodnění stavební uzávěry. Při tom musel zohlednit, že vlastník zůstal laxní během pořizování územního opatření a nevznesl žádné námitky, což znamená, že na odůvodnění opatření obecné povahy (to platí i pro územní plány) jsou kladeny nižší nároky, než kdyby se musela obec vypořádat s precizními námitkami vlastníků nemovitostí. Na tomto místě jen obecně připomínáme, že odůvodnění je v podstatě tou nejdůležitější částí opatření obecné povahy – ať už územního plánu, nebo stavební uzávěry.

Soud při posuzování zákonnosti stavební uzávěry vyšel z úvahy, že „stavební uzávěra měla zamezit nežádoucí výstavbě oplocení lesních ploch na území obce. V napadeném OOP je jako důvod pro vydání stavební uzávěry uvedeno, že připravovaná Změna ÚP počítá s přesným vymezením regulativů týkajících se možnosti zřízení oplocení lesních pozemků v nezastavitelných plochách obce tak, aby bylo v maximální míře chráněno životní prostředí nezastavěné volné krajiny, nenarušována její celistvost a zachována průchodnost pro volně žijící organismy. Obec chtěla v budoucnu stanovit jasná pravidla pro povolování staveb oplocení lesa v nezastavěném území, proto má podle odůvodnění napadeného OOP Změna ÚP prověřit a stanovit regulaci ve vztahu k umisťování, resp. povolování staveb oplocení na lesních plochách tak, aby bez řádného odůvodnění nedošlo k narušení celistvosti nezastavěné volné krajiny a byla zachována průchodnost pro volně žijící organismy.“

Soud proto shrnul, že dočasné zamezení dosud přípustné stavební činnosti je „opřeno o legitimní cíl. V případě, že by odpůrce stavební uzávěru nevydal a předtím, než by dospěl k závěru, zda je vhodné do připravované Změny ÚP doplnit omezení či zákaz oplocování lesních pozemků v nezastavěném území, by mohlo dojít k oplocení (řady) lesních pozemků v nezastavěném území. Tím by mohl být zmařen účel projednání sporné otázky s veřejností a v případě rozhodnutí o zákazu oplocování lesních pozemků v nezastavěném území též samotný cíl Změny ÚP. Byla-li stavební uzávěra vydána za účelem vytvoření prostoru pro stanovení pravidel týkajících se možnosti oplocování lesních pozemků v nezastavěném území obce, její vymezení adekvátně reaguje na situaci řešenou odpůrcem při pořizování Změny ÚP. O tom, že otázka možnosti oplocování lesních pozemků nebyla samoúčelně využita pouze jako důvod pro vyhlášení stavební uzávěry, svědčí i znění otázky následně položené v místním referendu, kterou se odpůrce dotazoval na souhlas s kroky směřujícími k povolení výstavby oplocení lesních ploch v katastrálním území obce. K tomu soud rovněž dodává, že zákaz oplocování nezastavěných lesních pozemků není absolutní a konkrétní záměr je vždy možné posoudit v rámci žádosti o povolení výjimky ze stavební uzávěry.“

Soud se tedy domníval, že důvod vydání stavební uzávěry je zřejmý a dostatečný.

V jaké fázi pořizování územního plánu nebo jeho změny lze vydat stavební uzávěru?

Vedle toho soud musel přezkoumat celou složitou historii případu. Obec totiž nejdřív rozhodla, že změna územního plánu (které se stavební uzávěra později týkala) bude obsahovat plochu lesní obory, ve které bude umožněn oborní chov zvěře včetně realizace doplňkových a hospodářských staveb k obornímu chovu. Z tohoto záměru ale časem sešlo a obec se začala poohlížet po jiném řešení. Důvodů pro to měla několik, dokonce závazné hlasování v místním referendu. O přepracování návrhu změny ale obec rozhodla až po vydání stavební uzávěry (v době jejího vydání tedy podle chystané změny měla být obora přípustná). Soud k tomuto problému konstatoval:

„Ve vztahu ke druhé podmínce pro vydání stavební uzávěry, zda zakázaná, resp. omezená stavební činnost by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 7. 2009, č. j. 8 Ao 1/2009- 142, č. 1941/2009 Sb. NSS, konstatoval, že při posuzování otázky, zda při přípravě územního plánu či jeho změny je třeba (a i možno) vydat územní opatření o stavební uzávěře, tedy při úvaze, zda je toto opatření zapotřebí, protože by mohlo dojít ke ztížení nebo znemožnění využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, je nutno vycházet z aktuálního stavu této přípravy, tj. z její fáze (obdobně srov. rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017- 102). Přitom je dostatečné, pokud se opatření o stavební uzávěře opírá o aktuální obsah připravované územně plánovací dokumentace doplněný o určitý regulativ či požadavek na základě usnesení zastupitelstva obce (k tomu srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020, č. j. 51 A 58/2020-58, bod 53). Nicméně je nutno zdůraznit, že Změna ÚP je stále ve stadiu pořizování a jednotlivé regulativy proto mohou stále doznat podstatných změn. Proto nelze trvat na tom, aby stavební uzávěra zcela odrážela aktuální stav připravované změny územního plánu (srov. např. rozsudek Krajské soudu v Praze ze dne 8. 1. 2021, č. j. 55 A 72/2020-84, bod 35; kasační stížnost proti tomuto rozsudku zamítl NSS rozsudkem ze dne 31. 8. 2021, č. j. 4 As 14/2021-30), ale je nutné přihlédnout k důvodům a souvislostem, které k vydání stavební uzávěry vedly.“

Soud ještě doplnil, že „důvodná není ani námitka, že odpůrce měl o stanovení stavební uzávěry rozhodnout ihned po rozhodnutí o pořízení Změny ÚP. Odpůrce totiž při rozhodnutí o pořízení Změny ÚP nepovažoval stavby oplocení a lesní obory za neslučitelné se zájmy obce. K takovému závěru dospěl až po podrobném a dlouhém posuzování záměru lesní obory se zástupci veřejnosti na svých zasedáních a po zjištění, že platný územní plán umožňuje realizaci oplocení lesních pozemků v nezastavěném území. Stavební uzávěra by měla být vydána v časové souvislosti s rozhodnutím o změně zamýšleného využití území v připravované dokumentaci oproti současnému (faktickému) stavu, byť tak stavební zákon nepřikazuje. V posuzované věci však odpůrce dospěl k názoru o změně připravované Změny ÚP až mnohem později, než rozhodl o jejím pořízení.“

Mohou být v územním plánu podrobnosti o oplocení? Ano!

Kromě toho, zda je či není přípustná stavební uzávěra se soud zabýval i ještě přípustnou podrobností regulace v územním plánu. Návrh Změny územního plánu obce totiž stanovil konkrétní podmínky pro umístění oplocení. Soud se mohl vyjádřit jen obecně (neposuzoval totiž samotnou změnu územního plánu, ale přesto by mohl být jeho názor pro obce zajímavý):

„Regulaci oplocování pozemků v územním plánu obce posuzoval Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 2. 8. 2018, č. j. 10 As 33/2018-39. V této věci napadené regulativy mimo jiné stanovily, že v plochách zemědělských jsou podmíněně přípustné pouze lehké, odstranitelné stavby – přístřešky pro zvířata, krmeliště a seníky, a výslovně bylo v těchto plochách zakázáno oplocování (s výjimkou ohradníků nebo dřevěných bradel). Nejvyšší správní soud vyslovil, že se „ztotožňuje také se závěrem krajského soudu, že úprava regulativů v územním plánu odpůrkyně je zcela v souladu s § 18 odst. 5 stavebního zákona ve znění do 31. 12. 2017. Stavby uvedené v tomto ustanovení, zařízení a jiná opatření včetně staveb, které s nimi bezprostředně souvisejí včetně oplocení, lze v nezastavěném území umisťovat v případech, pokud je územně plánovací dokumentace výslovně nevylučuje. Zákon tedy připouští, že obec může umísťování staveb včetně oplocení v nezastavěných plochách omezit či zcela vyloučit.“ (zvýrazněno soudem). Přípustnost regulace oplocování nezastavěných pozemků v územním plánu vyslovil i Krajský soudu v Praze v rozsudku ze dne 28. 8. 2020, č. j. 55 A 36/2019-100. Soud nemá důvod se od výše citované judikatury odchýlit. Regulace oplocování (nezastavěných) pozemků nepřekračuje mez koncepčního plánování, jež je pro územní plán charakteristická.“

Pokud tedy některé obce uvažují nad tím, že v územním plánu stanoví podmínky pro to, jak má vypadat oplocení, mají nepochybně tu možnost.

 

Rádi pomůžeme se stavební uzávěrou i vaší obci nebo městu!

Zpracováno podle rozsudku Krajského soudu v Praze, čj. č. j. 55 A 63/2021- 107, ze dne 11. 2. 2022.