Před nedávnem se nám podařilo obhájit u soudu další územní plán. Tentokrát šlo o zajímavý spor o vymezení veřejného prostranství (místní komunikace) přes soukromý pozemek. Místní komunikace byla vyznačena v pasportu pozemních komunikací a o tom, že se jedná o místní komunikaci, bylo příslušným silničním správním úřadem vydáno rozhodnutí podle zákona č. 13/1997 Sb.

Než se budeme věnovat tomu, co konkrétně řekl soud, musíme zdůraznit, že vlastníci pozemku byli pasivní jak během rozhodování o zařazení pozemní komunikace (nijak se proti rozhodnutí dnes již třetím rokem nebránili), tak během celého procesu územního plánování.

Nyní nesouhlasili s tím, že je skrz jejich pozemek vymezeno veřejné prostranství. Krajský soud v Praze přišel s několika zajímavými závěry:

  1. Souhlas vlastníka s vymezením veřejného prostranství v územním plánu

„Na základě uvedeného je nutno učinit první pro věc podstatný závěr a to, že souhlas vlastníka, který představuje jednu z nutných podmínek pro vznik veřejného prostranství ve smyslu § 34 obecního zřízení, není skutečností, která by měla být zjišťována při zařazování určitého pozemku do funkční plochy veřejného prostranství ve smyslu § 7 vyhlášky o požadavcích. Jak totiž soud zdůraznil výše, takové vymezení totiž nevede ke vzniku veřejného prostranství, to vzniká při naplnění stanovených podmínek přímo ze zákona, přičemž regulace provedená územním plánem nemůže mít na vznik veřejného prostranství žádný vliv. To ostatně vyplývá též z toho, že zařazení pozemku do konkrétní funkční plochy podle účinné právní úpravy obsažené ve stavebním zákoně nepodléhá souhlasu vlastníka daného pozemku.

Existence souhlasu vlastníka s obecným užíváním jeho pozemku může mít svou relevanci v jiných řízeních, např. v řízení o negatorní žalobě podle § 1042 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, v němž by se navrhovatelé mohli domáhat ochrany vlastnického práva před tvrzenými neoprávněnými zásahy opírajícími se o oprávnění vyplývající z norem veřejného práva (tedy opírající se o tvrzení o existenci veřejného prostranství).“

2. Zásah do vlastnických práv

„To, že vymezení plochy veřejného prostranství (resp. pozemní komunikace) v územním plánu není konstitutivní, však podle judikatury neznamená, že nemůže vlastníka takového pozemku zkrátit na jeho právech. V rozsudku ze dne 24. 3. 2016, č. j. 2 As 295/2015 – 83, NSS shledal, že vymezení určité plochy jako veřejného prostranství představuje omezení vlastnického práva vlastníka dotčeného pozemku. Územní plán totiž představuje nepřímý zásah do vlastnického práva těch, o jejichž nemovitostech pojednává, neboť dotčení vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Vymezí-li totiž územní plán určitý pozemek nebo jeho část jako veřejné prostranství, bude na danou plochu i pozemek takto nahlíženo i při následném rozhodování v území. Dochází tak fakticky k omezení možností budoucího využití pozemku.“

3. Obec nemusí řešit hypotetické námitky vlastníků

„V nyní posuzované věci je však podstatné, že navrhovatelé byli v průběhu pořizování územního plánu zcela pasivní, k funkčnímu vymezení části svých pozemků jako veřejného prostranství (resp. místní komunikace III. třídy) neuplatnili žádné námitky. Pasivitu navrhovatelů v procesu pořizování územního plánu přitom nelze omluvit hypotetickým tvrzením, podle kterého by odpůrkyně námitky navrhovatelů stejně nereflektovala, či tvrzením že „otázka vlastnictví je seznatelná z katastru nemovitostí“, a nejedná se tedy o připomínku takového charakteru, aby ji odpůrkyně mohla zjistit teprve z námitek, neboť se jedná o tvrzení, kterými by mohl svou pasivitu obhajovat v zásadě jakýkoli navrhovatel, čímž by byl zcela vyprázdněn požadavek na řádné uplatnění námitek. Takový přístup by fakticky vedl k obecné povinnosti pořizovatele vypořádat všechny hypotetické námitky týkající se všech osob, jichž se opatření obecné povahy dotýká a jejichž vlastnické (či jiné věcné) právo je seznatelné z katastru nemovitostí.

Za nepřípadné považuje soud též vyjádření, podle které navrhovatelé nebrojili proti územnímu plánu námitkami, neboť i vzhledem k jejich věku „po nich nelze spravedlivě požadovat, aby sledovali internetové stránky obce včetně úřední desky, a přičítat jim k tíži, pokud na vyvěšené a poměrně obtížně dohledatelné informace o dopadu změny územního plánu nereagovali“. Jak vyplývá z obsahu správního spisu, k návrhu územního plánu podalo námitky více než osmdesát osob (všech věkových kategorií) – lze jen stěží předpokládat, že za takové situace byli informace týkající se pořizování územního plánu „těžko dohledatelné“, pokud na ně bylo schopno reagovat několik desítek osob. Odpůrkyně o průběhu pořizování územního plánu řádně informovala, a to nejen na elektronické úřední desce, ale též na „klasické“ úřední desce. Navrhovatelům nic nebránilo zúčastnit se veřejného projednání návrhu územního plánu a vznést následně námitky proti připravované regulaci.“

4. Důsledky pasivity vlastníků

„Z ustálené judikatury plyne, že pokud byl navrhovatel v procesu přijímání opatření obecné povahy pasivní, a poté je navrhuje zrušit, značně to omezuje rozsah soudního přezkumu (viz rozsudek ze dne 21. 8. 2020, č. j. 6 As 270/2019 – 38, a mnohé další tam přehledně uvedené). Soud v takovém případě nezkoumá, zda je omezení plynoucí z přijaté právní regulace přiměřené (proporcionální); námitky neproporcionality zásahu do vlastnického práva v takových případech nebudou úspěšné (což plyne, jak shrnul Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku, ze stávající zákonné koncepce správního soudnictví, resp. správně soudního přezkumu opatření obecné povahy, která se opírá o princip subsidiarity soudní ochrany, jež má nastoupit až po vyčerpání řádných opravných prostředků uvnitř veřejné správy ve smyslu § 5 s. ř. s.).

Jiná porušení práva pak mohou vést ke zrušení napadeného opatření obecné povahy pouze tehdy, pokud jde o porušení kogentních procesních či hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Typicky se jedná o procesní vady, jež navrhovateli znemožnily podat včas námitky, a o vady obsahu, jež měla obec odhalit sama z úřední povinnosti, např. rozpor územního plánu s klíčovými ustanoveními právních předpisů na ochranu životního prostředí.

5. Zdůvodnění vymezení stabilizovaných ploch

„V nyní posuzovaném případě je však situace odlišná v tom, že územní plán nestanovuje změnu stávajícího způsobu využití, nýbrž označuje veřejné prostranství na pozemcích navrhovatelů za již existující, tedy za stávající skutečnost, z níž územní plán jen vychází. Navrhovatelé nebrojí proti tomu, že nově zavedená právní regulace je nezákonná či nepřiměřená, nýbrž vytýkají odpůrkyni, že nesprávně tvrdí, resp. že nedostatečně zjistila skutečný (stávající) stav v území. Podle rozsudku NSS č. j. 6 As 151/2019 – 53 proto v těch případech, kde dotčená osoba nepodá proti návrhu územního plánu námitky, postačuje, že pořizovatel (resp. obec) vyšel při zachycení neměněného současného stavu (stabilizovaných ploch) z územně analytických podkladů, jež měl k dispozici, a z dalších závazných podkladů. Nedostal-li se s nimi do rozporu, nemusí mapové zachycení stabilizovaných ploch v textové části územního plánu nijak zvlášť zdůvodňovat, neboť úkolem odůvodnění územního plánu je především vysvětlit a obhájit navržené změny v území.

Obhajobu svých skutkových závěrů, prostřednictvím níž vyvrací důvodnost výhrad navrhovatele, jež v procesu přípravy územního plánu nezazněly, může samozřejmě odpůrce formulovat až v řízení před soudem, typicky ve vyjádření k podanému návrhu na zrušení územního plánu. Tím spíše pak pořizovatel, resp. odpůrce v rámci přípravy územního plánu nemusí provádět dokazování, jestliže žádné námitky proti tomu, jak vymezil stabilizované plochy, neobdrží, a nemá tak v tomto směru pochybnosti o skutkovém stavu.

Soudní přezkum územního plánu se v takovém případě k námitce omezí na kontrolu toho, zda se pořizovatel územního plánu neodchýlil od územně analytických podkladů, případně dalších závazných podkladů, které měl při přípravě územního plánu k dispozici, a zda určení stabilizovaných ploch v územním plánu není ve zcela zjevném a příkrém rozporu s realitou (tedy se skutkovým stavem). K tomu musí ovšem snést důkazy navrhovatel, chce-li závěr o stávajícím užívání sporného pozemku před soudem vyvrátit. Důkazní břemeno tak leží na navrhovateli, jenž zůstal v procesu přijímání územního plánu pasivní.“

6. Pasport a rozhodnutí silničního úřadu jako podklad územního plánu

„Nad rámec nutného pak soud k námitkám mířícím proti zákonnosti zařazení částí jejich pozemků do kategorie místních komunikací III. třídy uvádí, že zákon jako podmínku pro zařazení nestanoví souhlas vlastníků pozemků pod pozemní komunikací. Absence souhlasu navrhovatelů tak nemohla bránit vydání rozhodnutí o pozemní komunikaci. Není podstatné ani to, že místní komunikace neleží na pozemku ve vlastnictví odpůrkyně, ale na pozemku navrhovatelů, neboť u místních komunikací (stejně jako u dálnic a silnic) zákon i judikatura předpokládá jejich oddělené vlastnictví od pozemku pod nimi. Zařazení mezi místní komunikace tedy nebrání, pokud je vlastníkem pozemku pod místní komunikací osoba odlišná od obce, která je vlastníkem místních komunikací ze zákona (§ 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích).

Soud proto neprováděl důkaz ani navrhovateli předloženou katastrální mapou s vyznačením pozemků ve vlastnictví odpůrkyně. Rozhodující není ani to, zda mají vlastníci nemovitých věcí sousedících se zřizovanou místní komunikací možnost přístupu ke svým nemovitým věcem z jiné pozemní komunikace. Řešení této otázky by bylo podstatné v řízení o určení, zda se na pozemcích navrhovatelů nachází veřejně přístupná účelová komunikace, a to při posuzování naplnění znaku nezbytné komunikační potřeby. V případě místních komunikací však takový znak naplněn být nemusí.

Z hlediska přezkumu napadené části opatření obecné povahy je tedy podstatné, že rozhodnutím silničního správního úřadu došlo ke (konstitutivnímu) zařazení částí pozemků navrhovatelů mezi místní komunikace III. třídy. Tato skutečnost se pak promítá též do pasportu komunikací odpůrkyně, v němž je daná pozemní komunikace vedena jako místní komunikace III. třídy 46c. Jak přitom vyplývá ze s. 298 odůvodnění územního plánu, podkladem při pořizování územního plánu, byl mimo jiné právě pasport pozemních komunikací odpůrkyně. Odpůrkyně tak při vymezování stabilizovaných ploch respektovala podklady, které měla k dispozici (rozhodnutí silničního správního úřadu a pasport pozemních komunikací), a nedostala se s nimi do rozporu. Není proto pochybením, pokud mapové zachycení stabilizovaných ploch v textové části územního plánu nezdůvodnila, ale poukázala toliko na pasport místních komunikací jako na podklad, z něhož bylo v procesu přípravy územního plánu vycházeno.“

Zpracováno podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2022, č.j. 43 A 29/2022- 58.