V obci Mydlovary pořizovali nový územní plán. Jednu plochu, na které stojí rodinný dům, zahrnul nový plán do ploch přestavby s funkčním využitím pro rekreaci (starý územní plán řadil plochu rovněž ke sportu a rekreaci – změna spočívala v onom určení k přestavbě). Vlastník s takovým řešením nesouhlasil a bránil se u Krajského soudu v Český Budějovicích. Ten jeho návrh zamítl, protože neshledal, že by nový územní plán zasáhl do vlastnického práva. Dotčený se obrátil i na Nejvyšší správní soud, ten ale jeho kasační stížnost rovněž neuznal. Co zajímavého k tomu soudci řekli?

Požadavek na kontinuitu nesmí znemožnit revizi existujícího stavu

Podle NSS platí následující: „V předchozím ÚP byla dotčená nemovitost zařazena do plochy pro sport a rekreaci a jako taková byla k tomuto účelu poměrně přísně regulována. Ačkoli bydlení v rodinných domech nebylo v dané ploše výslovně zahrnuto mezi přípustné či podmíněně přípustné využití plochy, nebylo současně uvedeno v rámci nepřípustného využití (zde bylo v tomto ohledu vyloučeno bydlení v bytových domech a více než jednom rodinném domku). Předchozí ÚP nicméně není předmětem přezkumu v nyní projednávané věci, a proto jej soud nemůže jakkoli hodnotit.

Vyjde-li však soud z toho, že podmínky využití ploch rekreace (kapitola I.f.3. textové části) jsou v novém ÚP restriktivnější než v předchozím ÚP, neboť obdobnou regulaci skutečně neobsahují, musí předeslat, že je jistě žádoucí, aby se pořizovatel územního plánu snažil respektovat předchozí územně plánovací dokumentaci téhož stupně… Na druhou stranu však zároveň zdůraznil, že požadavek na kontinuitu nesmí znemožnit revizi existujícího stavu. Pokud tedy z určitých důvodů dojde ke změně původní koncepce a nově přijímaný územní plán se tím dostane do nesouladu s předchozí dokumentací téže či nižší úrovně, nemůže v tom být spatřována nezákonnost. Tento nesoulad je totiž pojmovým znakem každé změny územně plánovací dokumentace. Vázanost předchozí územně plánovací dokumentací téhož či nižšího stupně by vedla k absolutní neměnnosti poměrů v území.“

 Soudy by k přezkumu územních plánů měly přistupovat zdrženlivě

Soudci připomněli svůj ustálený názor na to, že by soudy neměly být příliš horlivé při přezkumech územních plánů a měly by se chovat rozvážně: „Úkolem soudu tak není určovat, jakým způsobem má být určité území využito, a aktivně tak dotvářet územní plánování, ale pouze korigovat extrémy. V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy.

Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by byly porušením ústavních zásad o dělbě moci… Ze zásady zdrženlivosti tak plyne, že ke zrušení opatření obecné povahy v oblasti územního plánování by měl soud přistoupit, pouze pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku.“

 Dobré odůvodnění je základ

NSS se dotkl staré známé nutnosti dobře odůvodnit řešení přijaté v územním plánu – v tomto případě odkazem na ochranu přírody a krajiny: „Podle odpůrkyně z hlediska ochrany přírody a krajiny leží dotčená nemovitost na pozemku, jenž je v přímé návaznosti na rekreační plochu v blízkosti Mydlovarského rybníka. Z tohoto důvodu, jakož i z důvodu nedostatku ploch rekreace, se odpůrkyně legitimně rozhodla chránit přírodní charakter okolí rybníka s jinak ryze rekreační zástavbou.

V tomto ohledu lze dát odpůrkyni i krajskému soudu za pravdu v tom, že dotčená nemovitost představuje prvek, který svou koncepcí a charakterem do dotčeného přírodního území nezapadá. To je patrné i ze stěžovatelem doloženého leteckého snímku, z nějž je evidentní, že jeho rodinný dům je nepoměrně větší než okolní zástavba. Sama o sobě není rozhodující ani skutečnost, že se dotčená nemovitost nachází na okraji chatové oblasti, neboť jak nový ÚP uvádí, plochy rekreace navazují na rekreační oblast v katastru obce Zliv tak, aby nebylo narušeno zajištění návaznosti širších územních vazeb.“

Obce si musejí dávat pozor, aby postupovaly nediskriminačně

Logickým krokem bylo přijaté řešení i proto, že kdyby obec dovolila jednomu vlastníkovi realizovat v lokalitě bydlení, dost těžko by hledala argumenty, proč to stejné neumožní jiným zájemcům: „Nejvyšší správní soud souhlasí s odpůrkyní rovněž v tom, že uznání rodinného domu v ploše rekreace po vzoru předchozího ÚP by dávalo předpoklad dalšího rozšiřování zastavitelného či zastavěného území pro trvalé bydlení do volné krajiny. Vlastnící již existujících staveb stejně jako zájemci o budoucí výstavbu v plochách rekreace by se totiž mohli domáhat stejného přístupu na základě argumentu, že jsou oproti stěžovateli diskriminování.

Neobstojí pak argumentace stěžovatele, že by odpůrkyně požadavkům ostatních vlastníků zabránila přijetím dostatečně odůvodněné výjimky ve vztahu k dotčené nemovitosti. Není úkolem územního plánování realizovaného prostřednictvím opatření obecné povahy (tj. správního aktu smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů) individuálně řešit jednotlivé pozemky, nýbrž „pouze“ stanovit základní koncepci rozvoje území obce (§ 43 odst. 1 stavebního zákona). Zamezení dalšího rozšiřování zastavitelného či zastavěného území pro trvalé bydlení do volné krajiny pak bez pochyby přináší zkvalitnění ploch rekreace, a to přinejmenším v podobě jejich zachování a rozvoje. Tím je také naplňován sledovaný cíl ve smyslu § 19 odst. 1 písm. i) stavebního zákona, jak správně uvedl již krajský soud v bodě 60 napadeného rozsudku.“

Nový územní plán nepůsobí retroaktivně

Na závěr NSS neopomněl připomenout, že nový územní plán nemůže zasáhnout do stávajícího využívání již pravomocně povolených nemovitostí: „Výše uvedené však na druhou stranu neznamená, jak se snaží tvrdit stěžovatel, že by byl novým ÚP jakkoli nucen k demolici stávajícího rodinného domu, případně k jeho přestavbě tak, aby vyhovoval nové územní regulaci ploch rekreace, či že by dům nemohl využívat k trvalému bydlení. Jak uvádí odpůrkyně a konstatoval i krajský soud, i nový ÚP umožňuje kontinuální využití již existující stavby, neboť stanoví podmínky pro využití území do budoucna.

Pokud totiž rodinný dům stěžovatele doposud v souladu s právem sloužil k trvalému bydlení, pak ani nově nastolená regulace obsažená v novém ÚP na této skutečnosti nic nemění (bod 54 napadeného rozsudku). Nemůže-li totiž územně plánovací dokumentace působit retroaktivně a tím zrušit či omezit účinky pravomocného a realizovatelného územního rozhodnutí… tím spíše (argumentem od menšího k většímu) nemůže nový ÚP žádným způsobem zasáhnout do již existujícího stavu, tj. omezit či znemožnit možnost užívání rodinného domu k trvalému bydlení. Nový ÚP představuje závazný podklad „pouze“ pro budoucí rozhodování v území, zejména pro vydávání územních rozhodnutí.“

 

Zpracováno podle rozsudku NSS ze dne 11. 8. 2022 č. j. 8 As 271/2020-68, dostupný na www.nssoud.cz