V poslední době jsme se setkali v naší advokátní kanceláři s tím, že ministerstvo vnitra postupuje velmi ostře vůči obcím, které si dovolí vydat obecně závaznou vyhlášku – konkrétně stanovení místního poplatku za zhodnocení stavebního pozemku stavbou vodovodu nebo kanalizace a při stanovení tzv. místního koeficientu u daně z nemovitosti. Reakce ministerských úředníků jsou do té míry neadekvátní, že by se měly tyto záležitosti dostat k Ústavnímu soudu, aby bylo vyjasněno, co si úřad smí a nesmí vůči samosprávám dovolit.

Zhodnocení stavebního pozemku kanalizací nebo vodovodem

Podle § 10c zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích mohou obce tehdy, když vybudují a řádně kolaudují stavbu vodovodu nebo kanalizace žádat po majitelích stavebních pozemků, aby se podíleli na nákladech a uhradili obci poplatek za zhodnocení jejich majetku, ke kterému nepochybně dojde, je-li možno z domu odvádět splašky prostřednictvím kanalizace namísto vyvážení jímky nebo brát vodu z obecního vodovodu a nikoliv složitě a s nejistým výsledkem vrtat studnu.

Vydání takové obecně závazné vyhlášky (OZV) naráží na celou řadu nesmyslných byrokratických překážek, ale jedna z nejméně odůvodněných je ta, kvůli které lze poplatek chtít jen po vlastnících pozemků, které byly stavebními ve smyslu zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku, již v době kolaudace nově vybudované infrastruktury. To pro obce znamená, že v situaci, kdy vybudují kanalizaci v zastavitelných plochách podle územního plánu (přičemž ale ještě nejde o stavební pozemky s pravomocným územním rozhodnutím nebo územním souhlasem), nemohou OZV vydat, ačkoliv by majitelé pozemků získali pravomocné rozhodnutí umožňující umístiti stavbu třeba jen pár dní po kolaudaci vodovodu nebo kanalizace a pozemky by se jim prokazatelně zhodnotily.

Ministerstvo vnitra k tomu říká: „Ministerstvo vnitra v této souvislosti konstatuje, že z obsahu OZV, jakož i zaslaného znaleckého posudku, je patrné, že evidentní snahou obce je zatížit předmětným poplatkem ty vlastníky pozemků, ke kterým obec přivedla technickou infrastrukturu (zasíťovala je), ale které v okamžiku, kdy k této skutečnosti došlo, nebyly ještě stavebními pozemky ve smyslu § 9 odst. 2 zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o oceňování majetku“). Uvedený záměr obce přitom není právně realizovatelný…

Jak Ministerstvo vnitra obce upozorňuje ve svých metodických materiálech, „[p]oplatku podléhá pouze zhodnocení těch pozemků, které byly v okamžiku vzniku možnosti připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace (v okamžiku kolaudace příslušného vodovodního nebo kanalizačního řadu), pozemky stavebními. Předmětem poplatku za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace je dle § 10c zákona o místních poplatcích zvýšená hodnota stavebního pozemku. Ke zvýšení hodnoty stavebního pozemku dochází v okamžiku vzniku možnosti jeho připojení na obcí vybudovanou stavbu vodovodu nebo kanalizace, k níž dochází v okamžiku kolaudace shora zmíněného vodovodního nebo kanalizačního řadu.“

Tímto přístupem ministerský šiml právní úpravu a především možnosti obce prakticky úplně „vykostil“. Obce, které mají podle územního plánu rozsáhlé zastavitelné plochy, které připojily na vodovod nebo kanalizaci (nebo obojí) na svůj účet, tak nemohou udělat vůbec nic, pokud se tedy dotčení vlastníci nebudou na financování vodovodu podílet dobrovolně kupř. skrze smlouvy s investory. Řešení by se přitom nabízelo – poplatku by podléhaly zastavitelné pozemky tehdy, když by se z nich v budoucnu staly pozemky stavební, tj. by vlastníci získali kupř. územní rozhodnutí nebo územní souhlas. Pokud by se rozhodli žádnou stavební činnost nerealizovat a kvůli tomu se ani k vodovodu či kanalizaci nepřipojovat, nic by platit nemuseli.

Náš starší článek k výkladu pojmu „Stavební pozemek“ najdete zde.

 Obecně závazná vyhláška, místní koeficient a daň z nemovitosti

Zajímavou oblastí, ve které se ministerstvo vůči obcím projevuje rovněž macešsky, je vydávání OZV stanovujících tzv. místní koeficient v souladu s § 12 zákona č. 338/1994 Sb., o dani z nemovitých věcí. Toto ustanovení prošlo nedávnou novelou a od 1. 1. 2021 umožňuje, aby byl místní koeficient obcí stanoven buď pro všechny nemovité věci na území celé obce nebo pro všechny nemovité věci na území jednotlivé části obce.

Ministerstvo financí novelu prezentovalo mj. takto: „Naopak v souvislosti se schvalováním daňového balíčku na rok 2021 připomínáme, že tato předloha posiluje rozhodovací pravomoci místních samospráv v oblasti daně z nemovitých věcí. Nyní si mohou obce nastavit místní koeficient pouze jednotně na celém svém území, zatímco nově si budou moci stanovovat místní koeficient pro jednotlivé části obce. Do své poklady tak budou moci získat více peněz například z průmyslových zón na svém území a přitom nezasáhnout běžné obyvatele. Daň z nemovitých věcí je přitom stoprocentním příjmem obce.

V „Doporučení pro obce při vydávání obecně závazných vyhlášek, kterými se stanoví koeficienty pro výpočet daně z nemovitých věcí“ zpracovaném Generálním finančním ředitelstvím se k novele píše: „Obec může stanovit mimo jiné koeficienty podle § 6, § 11 a § 12 zákona o dani z nemovitých věcí nejen na celou obec, ale i na jednotlivé části obce. Pod pojmem „jednotlivá část obce“ tak lze dle důvodové zprávy k zákonu č. 609/2020 Sb., rozumět jak katastrální území, tak jinou část obce jednoznačným a nezaměnitelným způsobem vymezenou, např. uvedením názvu části obce, názvem ulice, parcelními čísly pozemků nebo stavbami s číslem popisným či evidenčním, vždy s uvedením názvu katastrálního území, ve kterém se tyto nemovité věci nacházejí. Přesná identifikace jednotlivé části obce má nesporně svůj význam, a to jak pro poplatníka daně z nemovitých věcí, tak pro správce daně, a rovněž pro obec, neboť ve výsledku má dopad na správné stanovení daně z nemovitých věcí.

Nejvhodnějším řešením je vymezit část obce, kde se uplatní příslušný koeficient, dle katastrálních území. Výčet katastrálních území s příslušným koeficientem uvede obec do vyhlášky. Pakliže bude chtít obec stanovit koeficient v části obce, která neodpovídá katastrálnímu území, měla by toto území jednoznačně vymezit výčtem jednotlivých parcelních čísel nebo formou zakreslení v mapě, která by měla být nedílnou přílohou obecně závazné vyhlášky.“

V dokumentu „Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace k návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony“ se obce mj. mohou dočíst: „Dopad na obce lze v obecné rovině posoudit jako pozitivní. Navrhuje se rozšíření fiskální autonomie obce prostřednictvím posílení její daňové pravomoci za podmínek stanovených v zákoně o dani z nemovitých věcí. Na rozdíl od současného stavu možnost vydat obecně závaznou vyhlášku by se nemusela vztahovat na veškeré nemovité věci na území celé obce, ale pouze na jednotlivé vymezené části obce. Ohledně druhu pozemku lze předpokládat dopad neutrální.“

V „Metodickém doporučení k činnosti územních samosprávných celků“: Tvorba obecně závazných vyhlášek Úprava daně z nemovitých věcí“ zpracovaným v roce 2016 právě ministerstvem vnitra se uvádí: „Pro účely daně z nemovitých věcí se doporučuje pro jednotlivé části obce provést vymezení dle jednotlivých katastrálních území nebo výčtem jednotlivých parcel v části obce včetně uvedení příslušného katastrálního území v případě, že se nejedná o celé katastrální území. Určení části obce musí být vždy naprosto jednoznačné.“

Provozně ekonomická fakulta České zemědělské univerzity ve svém materiálu „Možnosti optimálního nastavení daně z nemovitých věcí z pohledu obce“ dovozuje: „Nejmenší jednotkou „jednotlivé části obce“ může být parcela vymezená parcelním číslem. Výhodou toho nového způsobu stanovení místních koeficientů je, že mohou být stanoveny např. pouze v určitých částech obce, kde se vyskytují provozy, které produkují negativní externality. Zvýšení daně z nemovitých věcí v důsledku stanovení místního koeficientu tak nebude dopadat na obyvatele obce, ale pouze na tyto provozy.“

MV brání „svůj“ výklad

Z toho všeho by obce mohly poměrně snadno dovodit, že je možné stanovit v OZV týkající se místního koeficientu výčet parcel, na které se konkrétní koeficient vztahuje, a že je dokonce možno regulovat třeba jen parcely s průmyslovým podniky. Pak je na místě údiv mnoha samospráv, když takto připravená OZV v abstraktní kontrole prováděné ministerstvem vnitra neobstojí.

Ministerstvo vnitra se brání zuby nehty změně výkladu, který samo považuje za jediný správný: „Ke shora uvedeným skutečnostem nicméně musí Ministerstvo vnitra konstatovat, že záměrem užívat pojem „jednotlivá část obce“ v novém – nejširším možném jazykovém významu tohoto pojmu, byl založen zjevný rozpor mezi tím, jaký význam mu byl přikládán historickým zákonodárcem při jeho začlenění do zákona o dani z nemovitých věcí, a který dokonce právní úpravu zákona o dani z nemovitých věcí v minulosti za účelem zpřesnění změnil tak, aby bylo naprosto zřejmé, že „jednotlivá část obce“ je pojem významově odlišný od pouhých „jednotlivých nemovitých věcí“ – pozemků a staveb.

Rovněž se široké chápání „části obce“ příčí ustálenému výkladu a aplikaci tohoto pojmu v praxi, kdy se jím vždy rozuměl určitý ucelenější územní celek, který odpovídal pojmu „část obce“ v obecném (materiálním) smyslu jak jej chápe zákon o obcích. Uvedený přístup se přitom zcela jistě neshoduje s principem právní jistoty, potažmo principem legitimního očekávání… Pod pojmem „část obce“ je tedy třeba rozumět část území obce, které je souvislého charakteru, a jež je současně obydlené občany této obce, kteří tvoří určité „územní společenství“. Jedná se tedy o určitou ucelenější lokalitu, ve které se nachází více „nemovitých věcí“, mezi nimiž existuje věcná a místní (zejména historická, urbanistická a krajinná) souvislost a jež pojí určitá společná specifika odrážející podmínky dané části území obce a občanů, kteří na něm žijí. Jinými slovy řečeno, za část obce lze označit tu občany obydlenou část jejího území, která by za jiných okolností mohla být samostatnou obcí, byť by co do počtu obyvatel byla obcí velmi malou. Zpravidla jde o historicky vzniklé městské čtvrti a dřívější samostatné obce či osady, které se k obci přičlenily historickým vývojem.“

Ministerstvo svoje závěry poněkud pyšně bez ohledu na výše uvedené názory jiných subjektů uzavírá: „Jak plyne ze shora uvedeného, předpokladem pro uplatnění principu in dubio pro libertate je existence alespoň dvou rovnocenně přesvědčivých právních výkladů zákona. Ministerstvo vnitra však má za to, že při interpretaci pojmu „jednotlivá část obce“ užívaného v § 12 zákona o dani z nemovitých věcí se žádný rovnocenný výklad s výkladem shora provedeným nenabízí. I kdyby se však nabízel, musel by princip in dubio pro libertate vést Ministerstvo vnitra k závěru, že pravomoc obcí navyšovat daně prostřednictvím koeficientů nelze chápat natolik extenzivně, aby jim umožňovala rozhodovat o výši zdanění formou obecně závazné vyhlášky v konkrétních (individuálních) případech, bez toho, aby dotčeným vlastníkům nemovitých věcí byla poskytnuta adekvátní ochrana jejich veřejných subjektivních práv proti eventuálnímu svévolnému, potažmo diskriminačnímu jednání obce.“

Závěr

Doufejme spolu se samosprávami, že Ústavní soud dá ve sporech mezi ministerstvem a obcemi za pravdu samosprávám, neboť v obou popisovaných případech jde z prazvláštního důvodu ministerstvo přímo proti nim a jejich zájmům.