Otázka: Může být žalovaný starosta za podpis smlouvy schválené zastupitelstvem?

Odpověď:

Obec je právnickou osobou, specifickou korporací veřejného práva. Její vůle vzniká skrze její orgány, nejčastěji zastupitelstvo, radu a popř. starostu, zejm. v obcích, kde se nevolí rada. Pokud o uzavření smlouvy rozhodne kupř. zastupitelstvo, pak starosta už jen projevuje vůli obce navenek v souladu s § 103 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích – zde typicky podepisuje předem schválenou smlouvu. On sám ale nerozhoduje. Jde o završení celého procesu.

Zajímavou otázkou, kterou v souvislosti s podpisem smlouvy starostou řešil Nejvyšší správní soud, je možnost přezkumu tohoto podpisu. V rozsudku se dočteme: „Uzavření smlouvy za obec zajišťuje starosta, jenž podle § 103 odst. 1 obecního zřízení zastupuje obec navenek. S ohledem na to, co bylo uvedeno výše, je tedy třeba uzavřít, že podpis kupní smlouvy starostou je pouze zprostředkováním a stvrzením již zformované a projevené vůle jejího zastupitelstva…

Tím méně by takový úkon mohl naplnit znaky aktu přezkoumatelného ve správním soudnictví. Se stěžovatelem lze pochopitelně souhlasit v tom, že je třeba zajistit v zákonem dovolených mezích efektivní dohled nad výkonem samostatné působností obcí tak, aby bylo možné postihnout i situace, kdy si některý orgán obce atrahuje pravomoc, která je vyhrazena orgánu jinému. Nejvyšší správní soud je však toho názoru, že právní relevanci z hlediska soudního přezkumu by takový úkon mohl mít pouze za podmínky, že by byl učiněn některou ze zákonem předvídaných forem (rozhodnutím, usnesením, opatřením), neboť zákon předpokládá, že konkrétní vůle se projevuje vždy předepsaným způsobem či postupem a nabývá určité výsledné podoby.

Jinými slovy, právní jednání funkčně nepříslušného orgánu obce by bylo způsobilé soudního přezkumu jen tehdy, pokud by jeho výsledná podoba nesla alespoň minimální formální znaky aktu, ve kterém mělo být podle zákona učiněno. Jen tak lze totiž bez jakýchkoliv pochybností dovodit, že k takovému jednání vůbec došlo. Pouze v takovém případě lze pak důvodně aktivovat dozorové pravomoci žalobce, směřující k suspendování a následnému odklizení jednání obce, jehož právní důsledky odporují zákonu; u jednání, která ze své podstaty (už jen pro absolutní nedostatek formy) právní následky v oblasti samostatné působnosti vyvolat vůbec nemohou, je zásah moci výkonné bezpředmětný.

V nyní projednávané věci, jak výše uvedeno, se vůle obce prodat nemovitý majetek projevuje výlučně usnesením zastupitelstva obce na jeho zasedání. Usnesení, kterým by zastupitelstvo schválilo obsah konkrétní kupní smlouvy (či alespoň její pojmové znaky) nebylo zastupitelstvem žalované před podpisem kupní smlouvy ze dne 14. 3. 2011 přijato a ani starostka žalované jej nenahradila svým „usnesením“, které by bylo možné napadnout zákonem předvídaným způsobem podle § 67 písm. a) s. ř. s. Není tedy dán žádný (materializovaný) akt, který by mohl být předmětem dozoru žalovaného a případně následného soudního přezkumu.

Pro úplnost lze dodat, že se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje i s názorem krajského soudu vyjádřeným v bodě [33] odůvodnění rozsudku, dle kterého bylo možné efektivní dozor nad splněním všech zákonem (obecním zřízením) vyžadovaných podmínek při uzavírání smlouvy v nyní projednávané věci zajistit cestou žaloby podané státním zastupitelstvím dle § 42 zákona č. 83/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve spojení s § 35 o. s. ř. Tato možnost byla zakotvena již v době uzavírání smlouvy.

Nejvyšší správní soud se tedy ztotožnil s názorem krajského soudu v tom, že žalobu na zrušení rozhodnutí starostky žalované uzavřít kupní smlouvu ze dne 14. 3. 2011 je nutno odmítnout, neboť zde není žádný předmět soudního přezkumu, tj. žádné usnesení či opatření ve smyslu § 67 písm. a) s. ř. s. Jedinou korekci názoru krajského soudu je dle kasačního soudu nutno učinit v tom, že k odmítnutí žaloby mělo dojít podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nedostatek podmínek řízení spočívající v nedostatku věcné podmínky – existence napadeného rozhodnutí, usnesení či opatření žalované. Sama změna důvodu pro odmítnutí žaloby však není důvodem pro zrušení napadeného usnesení. Vzhledem k tomu, že důvod odmítnutí žaloby primárně obstojí, nezabýval se kasační soud již otázkou včasnosti jejího podání.“ (Rozsudek NSS ze dne 31. 3. 2020, čj. As 316/2017 – 25.)

TENTO DOTAZ BYL ZVEŘEJNĚN V RÁMCI NAŠÍ VÝZVY: 365 ČLÁNKŮ NEBO DALŠÍ KOČKA. PŘIJÍMÁME DOTAZY K ÚZEMNÍMU PLÁNOVÁNÍ, KTERÉ ZDARMA ZODPOVÍME.