Nejvyšší správní soud rozhodoval o jedné stavební uzávěře. Vzhledem k tomu, že se právě stavební uzávěrou snaží mnohé obce řešit neutěšenou situaci s rozsáhlou výstavbou a nekvalitním územním plánem, je jistě dobré vědět, jak na tato opatření obecné povahy nahlížejí soudy (krajský i Nejvyšší správní podání vlastníků zamítly).

Důvodem pro vydání posuzované stavební uzávěry bylo, že stávající územní plán není schopen zajistit udržitelný rozvoj obce, protože umožňuje v průmyslových plochách, další výstavbu (skladovacích či logistických areálů, výrobních areálů, parkovacích ploch, dopravních staveb a areálů umožňujících nakládání s odpady). Ta by však přinesla zvýšení už v současnosti neúměrného zatížení životního prostředí, dopravní zátěže a překročení hlukových a imisních limitů. Tu obec pokládala za neúnosnou. Nový územní plán měl výstavbu v této oblasti nově zhodnotit. Za tím účelem bylo třeba přijmout územní opatření o stavební uzávěře, a to do doby přijetí nového územního plánu.

Zhodnocení věci Krajským soudem v Praze

Krajský soud dospěl především k závěru, že stavební uzávěra nebyla diskriminační, neboť diskriminaci není možné spatřovat v tom, že i když se bude nový územní plán týkat celého území obce, dopadá stavební uzávěra jen na plochy s určitým funkčním využitím. Stavební uzávěra má totiž výstavbu znemožňovat jen v nezbytném rozsahu. Krajský soud jako případný vyhodnotil i deklarovaný cíl stavební uzávěry, tj. omezení výstavby v dotčených průmyslových plochách za stávajícího územního plánu, neboť lze očekávat, že by taková výstavba výrazně zatížila dopravní a technickou infrastrukturu obce a přispěla ke zvýšení hluku a imisí.

Krajský soud se vyjádřil i k tzv. legitimním očekáváním, kterými vlastníci pozemků vždy argumentují a řekl, že určitý postoj obce Zdiby někdy v minulosti „zaujatý k výstavbě na určitém území (a to i z hlediska územního plánování) v zásadě nezakládá legitimní očekávání, že stávající využití území bude zachováno nebo že bude možné realizovat zamýšlenou výstavbu. Takové legitimní očekávání principálně zakládá až pravomocné územní rozhodnutí. V případě staveb, k nimž již takové rozhodnutí bylo vydáno, nepředstavuje stavební uzávěra překážku jejich uskutečnění. V případě staveb, k nimž obec někdy v minulosti v průběhu jejich přípravy nevyjádřila výhrady, žádné legitimní očekávání nevzniklo.“

Konkrétní fáze přípravy výstavby není pro posouzení zákonnosti relevantní

Zajímavý je také tento názor krajského soudu: „Soud neprovedl důkaz územním rozhodnutím… a stavebním povolením… vydanými Městským úřadem Klecany, jimiž byly umístěny a povoleny budovy ani korespondencí navrhovatele a) s obcí Zdiby ve věci žádosti o napojení budovy F na kanalizační řad,… neboť konkrétní fáze, v níž se nachází příprava výstavby jednotlivých částí navrhovateli… provozovaného a rozšiřovaného skladového areálu, není pro posouzení zákonnosti napadeného OOP relevantní.

Usnesením o zastavení územního řízení o umístění budovy F ze dne 5. 2. 2020 vydaným Městským úřadem Klecany soud důkaz neprovedl, protože předmětem řízení je přezkum zákonnosti napadeného OOP, nikoli přezkum zákonnosti rozhodnutí vydaného v řízení, v němž je stavební úřad aplikoval. Různými výřezy z map soud důkaz neprovedl, neboť pro potřeby tohoto řízení vycházel z kopie katastrální mapy, jež je přílohou napadeného OOP. Grafickou částí změny č. 1 územního plánu soud důkaz neprovedl, neboť pro posouzení zákonnosti územního opatření o stavební uzávěře je rozhodující připravovaná územně plánovací dokumentace; navíc o současném využití ploch, v nichž se nachází pozemky navrhovatelů…, není mezi účastníky sporu.

Konečně soud neprovedl důkazy navržené navrhovateli… v replice, tj. mapkou zobrazující jednotlivé budovy skladového areálu včetně popisu, v jaké fázi se nachází jejich výstavba, ani výpočtem příspěvku obci, který měli navrhovatelé… dosud zaplatit. V obou případech totiž nejde o důkazy, nýbrž o tvrzení navrhovatelů a) a b); ostatně ani míra rozestavěnosti skladového areálu, ani výše příspěvků odvedených obci nejsou relevantní pro posouzení zákonnosti napadeného OOP.“

Návrh na zrušení stavební uzávěry tedy zamítl.

Posouzení Nejvyšším správním soudem

Stejně postupoval Nejvyšší správní soud, který kasační stížnost rovněž zamítl a konstatoval, že krajský soud se v odůvodnění s návrhy vlastníků vypořádal dostatečně. Mj. pak uvedl k odůvodnění stavební uzávěry ochranou životního prostředí: „Navíc samo zohledňování „ekologických“ hledisek nemusí být z pohledu stavební uzávěry chybné. Stěžovatelé a) a b) poněkud kategoricky uvádějí, že institut stavební uzávěry nemůže sloužit k řešení problematiky nepříznivých ekologických vlivů. Zde je třeba připomenout, že územní opatření o stavební uzávěře je jedním z nástrojů územního plánování (viz část třetí, hlava třetí stavebního zákona). Cíle územního plánování jsou stavebním zákonem vymezeny velmi široce.

Lze odkázat např. na § 18 odst. 1 stavebního zákona, dle kterého cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Stavební zákon tedy ekologický rozměr územního plánování přímo předvídá.

Podobně tak činí např. i v § 18 odst. 4, kde stanoví, že územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.“ Enviromentální rozměr územního plánování se odráží i v jeho úkolech dle § 19 stavebního zákona.“

Rozsah odůvodnění uzávěry

Dále NSS uvedl k požadavkům na rozsah odůvodnění stavební uzávěry: „Taktéž není podle okolností věci nezbytně nutné, aby budoucí využití území bylo v době vydání stavební uzávěry již zcela konkrétně definováno. Jde totiž o to, že při úvaze, zda je stavební uzávěry s ohledem na připravovanou územně plánovací dokumentaci zapotřebí, protože by mohlo dojít ke ztížení nebo znemožnění využití území podle připravované územní plánovací dokumentace, je nutno vycházet z aktuálního stavu…

V tomto smyslu lze akceptovat méně konkrétní odůvodnění stavební uzávěry, pakliže ještě nedošlo k přesnější formulaci chystané územně plánovací dokumentace… Dále také krajský soud uvedl, že rozhodování o budoucím rozvoji obce (jehož součástí je i přijetí nové územně plánovací dokumentace), je výkonem ústavou zaručeného práva na samosprávu, v jehož rámci obec má širokou diskreci… Lze dodat, že do této diskrece lze obecně zařadit i úvahy o tom, zda v rámci vyváženého rozvoje obce bude do budoucna preferován rozvoj rezidenčních nebo průmyslových částí obce. V

této fázi územního plánování… lze akceptovat úvahy odpůrkyně o zátěži území spojené s fungováním průmyslových ploch a provozem s nimi souvisejícím. Poznatek, že provoz průmyslových ploch a doprava se k nim vážící zpravidla způsobuje některé negativní externality, je možné považovat za notorietu. Neznamená to samozřejmě, že tyto vlivy nikdy není třeba exaktně zkoumat.

Záleží na konkrétních okolnostech věci. Jak však již bylo řečeno, v současné fázi územního plánování, a ve vztahu k příslušné stavební uzávěře, lze i takto obecná tvrzení odpůrkyně akceptovat. Soud má pochybnosti o správnosti argumentace stěžovatelů,… že stavby v průmyslové zóně mohou mít pozitivní vliv na hluk v obci apod. (mají působit jako bariéra proti hluku z dálnice). I kdyby tomu tak bylo, neznamená to, že by obec do budoucna nemohla preferovat na pozemcích vystavených hluku či jiným imisím odlišnou (efektivnější) formu odhlučnění nebo zmírnění jiných imisí (například zvýšení podílu zeleně formou jiného koeficientu zeleně či vymezením plochy izolační zeleně, neboť zeleň současně pohlcuje i prachové částice).“

Podle rozsudku NSS ze dne 21. 2. 2023, čj. 8 As 251/2021-91 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne ze dne 29. 6. 2021, čj. 54 A 22/2020-160, oba dostupné na www.nssoud.cz.

Souhrn otázek v oblasti územního rozvoje za období listopad – prosinec 2022 najdete zde. Všechny zodpovězené dotazy pak zde.