Dnes máme radost, neboť se nám podařilo obhájit územní plán jednoho z našich „obecních“ klientů, který se dostal před soud se svým územním plánem. Ve snaze zabránit nežádoucí činnosti a mj. dodržet závazek z místního referenda, obec doplnila do územního plánu upřesnění regulace ploch VD – drobná a řemeslná výroba a skladování. Nově byl doplněn text, že přípustná není jen obecně výroba průmyslového charakteru, ale konkrétně pak výroba betonových směsí a výrobků z betonu, výroby asfaltových směsí, stavebních hmot apod.

Krajský soud v Praze dal obci za pravdu a potvrdil, že šlo skutečně jen o doplnění a upřesnění stávajícího regulativu a že záměr investora nebylo možno realizovat ani za předchozí verze územního plánu.

Jak věc posoudil NSS

Nejvyšší správní soud kasační stížnost dotčeného vlastníka také zamítl a konstatoval, že „souhlasí s posouzením krajského soudu, že záměr stěžovatelky není v souladu se stanoveným využitím plochy VD, a tedy není v souladu s územním plánem ani před jeho změnou, ani po ní (ke změně stanoveného využití plochy předmětného území nedošlo).“

NSS odkázal na odůvodnění krajského soudu, ze kterého mj. vyplývá, že „územní plán ve znění účinném před nyní napadenou změnou (územní plán vydaný dne 8. 12. 2010, účinný od 24. 12. 2010, ve znění změny č. 1 vydané dne 21. 5. 2014, účinné od 6. 6. 2014) v části Af (Stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití) u ploch VD – drobná řemeslná výroba a skladování, která již tehdy zahrnovala navrhovatelčin pozemek p. č. 759, stanovil jako základní funkční využití: „slouží k soustředění výrobních a nevýrobních služeb, zařízení obchodu, ke skladování a spediční činnosti, k nerušící malovýrobě“.

Mezi vhodnými a převládající funkcemi mimo jiné uváděl: „prodejní sklady (nábytek aj.)“ a „malé výrobní objekty s nerušícím provozem“, mezi nepřípustné funkce mimo jiné patřily (důraz přidán): „veškeré stavby a činnosti nesouvisející s hlavním a přípustným využitím“, „výroba průmyslového charakteru“, „rozsáhlé skladové areály, logistická centra s vysokými nároky na dopravní obsluhu“ a „veškeré stavby a činnosti, jejichž negativní účinky, včetně související dopravní obsluhy, překračující nad přípustnou míru limity uvedené v příslušných předpisech, zasahují za hranice areálu“.

Podle soudu je již z prostého jazykového výkladu shora citovaných ustanovení zjevné, že i před účinností napadeného opatření obecné povahy územní plán zapovídal umístění záměru typu „hala pro výrobu betonových výrobků (betonárna)“ ve funkční ploše VD, neboť mezi nepřípustnými funkcemi této plochy figurovala též „výroba průmyslového charakteru“. Ačkoli územní plán pojem „výroba průmyslového charakteru“ přesněji nedefinuje, lze podle soudu vycházet z toho, že jako průmyslovou je nutno vnímat takovou výrobu, při které se pomocí technologií získávají a zpracovávají suroviny na konečné výrobky. Takovému vymezení hala pro výrobu betonových výrobků bezesporu odpovídá.“

Závazné stanovisko k záměru

Zajímavým aspektem je otázka již vydaného závazného stanoviska podle § 96b zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon. Podle něj byl totiž záměr, který hodlal investor realizovat, přípustný (ačkoliv krajský osud dospěl k závěru, že v souladu s územním plánem nebyl, a to ani podle jeho původní podoby před upřesněním regulace). Krajský soud k této otázce řekl: „Co se týče závazného stanoviska podle § 96b stavebního zákona, to není, jak správně poukázala též odpůrkyně, na rozdíl od rozhodnutí správním aktem zakládajícím či měnícím práva a povinnosti jeho adresátů.

Zatímco rozhodnutí je aktem adresovaným účastníkům řízení a směřuje vně veřejné správy, zavazuje účastníky řízení a též orgány veřejné správy, nabývá právní moci a zakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté, závazné stanovisko není primárně určeno účastníkům řízení, nýbrž směřuje především k orgánu veřejné správy, který vydává finální rozhodnutí. Nezavazuje přímo účastníky řízení, navenek působí nepřímo teprve prostřednictvím finálního aktu, pro jehož výrok je závazné, nenabývá právní moci a nezakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté… ).

Závazné stanovisko tedy není (na rozdíl od územního rozhodnutí či stavebního povolení) ani limitem využití území, který by musel územní plán reflektovat. Samotné závazné stanovisko navrhovatelce nezakládá právo na to, aby na svém pozemku umístila betonárnu. Teprve tehdy pokud by před nabytím účinnosti změny územního plánu bylo vydáno rozhodnutí o umístění stavby haly pro výrobu betonových výrobků, které by vycházelo z územního plánu účinného v době vydání rozhodnutí, pak by účinností změny, se kterou by bylo v rozporu, své účinky nepozbylo.

Tato eventualita je však ve vztahu k právě řešené námitce jen teoretická, neboť takové využití pozemku p. č. x neumožňoval ani předchozí územní plán a žádné takové rozhodnutí navrhovatelce vydáno nebylo. Přitom právě pouze územní rozhodnutí o umístění stavby zakládá veřejné subjektivní právo umístit na konkrétním pozemku stavbu o definovaných parametrech. K závaznému stanovisku lze ještě poznamenat, že zatímco činnost stavebních úřadů je výkonem státní správy spadajícím do přenesené působnosti obce, územní plánování je výkonem samosprávy spadající do samostatné působnosti obce.

Z toho neplyne, že by akty vydané v jedné z působností nezavazovaly odpůrkyni v působnosti druhé (jak již bylo uvedeno, platné územní rozhodnutí by navrhovatelka mohla realizovat bez ohledu na pozdější změnu územně plánovací dokumentace, současně jí však nemůže být vydáno územní rozhodnutí v rozporu s regulativy platného územního plánu), nicméně se však nelze domnívat, že by veškeré úkony učiněné v rámci státní správy do budoucna zavazovaly či omezovaly odpůrkyni ve výkonu její samostatné působnosti. To platí tím spíše pro oblast územního plánování, která je velmi dynamická. Přehnaný důraz na legitimní očekávání by tak mohl zcela vyprázdnit právo obce uspořádat si své území dle svých potřeb.“

NSS k tomu jen lakonicky poznamenal, že „nesouhlasí se stěžovatelkou, že krajský soud měl dané závazné stanovisko respektovat. Krajský soud stanoviskem nebyl vázán. Naopak se Nejvyšší správní soud i s ohledem na znění § 149 odst. 1 správního řádu ztotožňuje se závěry krajského soudu, že samotné závazné stanovisko je určeno správnímu orgánu, který vydává finální rozhodnutí (v projednávaném případě územní rozhodnutí, příp. stavební povolení).“

Podle rozsudku NSS ze dne 22. 2. 2023, čj. 9 As 44/2021 – 50 a rozsudku KS Praha ze dne 17. 2. 2021, č. j. 43 A 8/2020-153, oba dostupné na www.nssoud.cz

Souhrn otázek v oblasti územního rozvoje za období listopad – prosinec 2022 najdete zde. Všechny zodpovězené dotazy pak zde.