Čas od času se Nejvyšší soud zabývá dovoláním, které se týká požadavku investora na náhradu škody za změnu územního plánu. Většinou po obci takový vlastník žádá desítky milionů korun jako „odškodné“ za to, na svých pozemcích nemůže realizovat rozsáhlou výstavbu.  Protože obce mají mnohdy strach z toho, že tyto vysoké částky budou muset skutečně hradit, může pro ně být užitečný náš nejnovější článek o případu, který brněnský soud řešil v létě roku 2022.

Jak věc posoudily obecné soudy

Žalobci nabyli v roce 2006 do společného jmění za necelé dva miliony pozemek ve Špindlerově Mlýně. Stavební úřad jim před uzavřením kupní smlouvy sdělil, že pozemek je stavební a lze na něm dle územního plánu povolit stavbu rodinného domu v kombinaci s veřejným ubytováním. Jenže vlastníci se zamýšlenou výstavbou hodně dlouho otáleli, a tak v roce 2011 město vydalo nový územní plán, který už ale pozemek mezi stavební neřadil (pozemek měl funkční využití ostatní krajinná zeleň). Správní soudy regulaci obsaženou v územním plánu zrušily. Změna č. 1 z roku 2016 vymezila pozemek jako pozemek v zastavěném území obce, ostatní sídelní zeleň s podílem vysoké zeleně, a stal se tak pozemkem, na němž nelze umístit stavbu.

Okresní soud zvolil poněkud kostrbatou konstrukci k posouzení případu. Dovodil, že po zrušení regulace soudem (kdy v územním plánu vzniklo tzv. bílé místo), bylo třeba na tento pozemek znovu pohlížet jako na pozemek určený k zastavění. Až přijetím změny č. 1 územního plánu došlo ke zrušení určení pozemku k zastavění. a to před uplynutím pětileté lhůty stanovené v § 102 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“). Podle soudu proto byly splněny hmotněprávní podmínky nároku na náhradu podle § 102 odst. 2 stavebního zákona.

Odvolací soud v Hradci Králové potvrdil rozsudek Okresního soudu v Trutnově a nevzal ani v úvahu doplněné důkazy, podle kterých se ukázalo, že se pozemku od roku 2004 týkala stavební uzávěra (tedy před koupí). Odvolací soud zdůraznil, že k definitivní změně charakteru pozemku parc. č. XY na pozemek neurčený k zastavění došlo až přijetím změny územního plánu v roce 2016. Žalovaný se nemůže hájit svým postupem, který byl následně v soudním řízení shledán neplatným a který vedl k částečnému zrušení územního plánu z roku 2011.

Nejvyšší soud rozsudky obecných soudů zrušil a případ jim vrátil

Špindlerův Mlýn podal dovolání k Nejvyššímu soudu. Ten se se závěry obecných soudů neztotožnil. Dospěl k několika zajímavým názorům, které si dovolíme ocitovat: „Jedním z předpokladů přiznání náhrady podle § 102 odst. 2 stavebního zákona je „zrušení určení pozemku k zastavění“. Musí být tedy prokázáno, že v době, kdy došlo ke zrušení (změně) původního určení pozemku novým opatřením obecné povahy (v daném případě změnou č. 1 územního plánu z roku 2016), šlo o pozemek určený (např. územním plánem) k zastavění.

V případě uvažovaném soudy by však tento předpoklad splněn nebyl (jak soudy samy připouští), neboť po zrušení předmětné části územního plánu by se předchozí stav (z roku 1994) neobnovil (šlo by o území, které nemá žádnou územně plánovací regulaci). S nahrazením základního předpokladu pro přiznání náhrady podle § 102 odst. 2 stavebního zákona vlastním závěrem soudu, který určil charakter pozemku, se nelze ztotožnit. Určení pozemku k zastavění má veřejnoprávní charakter, je dáno územním plánováním, které vytváří předpoklady pro udržitelný rozvoj daného území, tvoří je k tomu povolané správní orgány, které jsou při tom vázány přesně stanoveným postupem upraveným stavebním zákonem a dalšími právními předpisy zejména správního práva.

Stanovení územně plánovací regulace – charakteru konkrétního pozemku – proto nelze nahrazovat názorem soudu, který by se navíc odvíjel od okolností projednávaného případu, tedy hledisek, která pro územně plánovací regulaci rozhodná nejsou. Jestliže soud zohlednil, že stav, který nastal po zrušení části územního plánu ve vztahu k předmětnému pozemku (není určena žádná jeho územně plánovací regulace a vzniklo tzv. „bílé místo“) žalobci nezavinili a pozemek nabyli s tím, že na něm budou moci stavět, nejedná se z hlediska předpisů upravujících územní plánování o důvod pro stanovení vlastnosti (charakteru) věci, v daném případě pozemku tak, aby byl splněn předpoklad pro náhradu.

Tento způsob stanovení charakteru pozemku není třeba ani z hlediska ochrany vlastnického práva. Vzhledem k tomu, že vlastnické právo nesmí být omezeno ve větší než přiměřené míře a jen v případě, když je to nezbytné (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 21/17), může se vlastník domáhat náhrady přímo podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Nevykazuje-li však po zrušení územního plánu nebo jeho části dotčené území (pozemek) žádnou územně plánovací regulaci (jde o tzv. „bílé místo“), nelze absenci regulace nahradit závěrem soudu o charakteru pozemku a není tak splněn jeden z předpokladů pro přiznání náhrady podle § 102 odst. 2 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013.“

Bude potřeba zabývat se tím, zda žalobcům vznikla újma

Nejvyšší soud ještě přikázal soudu I. stupně, aby v dalším řízení věnoval pozornost další otázce, a to podmínce přiznání náhrady podle § 102 odst. 2 stavebního zákona, a to, zda žalobcům vznikla prokazatelná majetková újma.

NSS shrnul, že „odvolací soud v této souvislosti odkázal na to, že náhrada se stanoví ve výši rozdílu mezi cenou stavebního pozemku sjednanou v kupní smlouvě a obvyklou cenou pozemku, který není určen k zastavění. Zde ale vycházel z § 102 odst. 2 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012, přestože sám (správně) dospěl k závěru, že v daném případě je třeba nárok posoudit podle § 102 odst. 2 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013, kde je však náhrada upravena jinak. Dovolací soud v této souvislosti odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 5. 2020, sp. zn. I. ÚS 202/20, které upozorňuje na tuto odlišnost, která s účinností od 1. 1. 2013 výrazně omezuje okruh případů, ve kterých lze újmu nahradit, neboť se nekompenzuje snížení ceny nemovitosti jako takové, ale pouze „prokazatelné náklady“ vynaložené na přípravu stavby.

Úprava náhrady „prokazatelných nákladů“ vyjádřená § 102 stavebního zákona tedy nezahrnuje kompenzaci za samotné snížení ceny pozemku v důsledku změny jeho funkčního využití. Pokud má však zásah do vlastnického práva v podobě omezení vyplývajícího z územního plánu takovou intenzitu, že omezení „přesahuje míru spravedlnosti“, je nutné uvažovat o přiznání náhrady na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití § 102 stavebního zákona, a to včetně ustanovení o subjektech povinných k výplatě náhrad, o lhůtách a procedurách k jejich poskytnutí a o soudní ochraně (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009).

Jestliže Ústavní soud v dalším textu uvádí, že při posuzování přiměřenosti zásahu a nároku na kompenzaci (rozumí se podle čl. 11 odst. 4 Listiny) je rovněž nutné vzít v úvahu i aspekt určitého rizika spojeného s nákupem pozemků a odkazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 11. 1991 ve věci Pine Valley Developments Ltd a ostatní proti Irsku, č. stížnosti 12742/87, § 59), je nutno pod prokazatelnými náklady ve smyslu § 102 odst. 2 rozumět náklady spojené s koupí pozemku jako je např. náklady na vypracování znaleckého posudku, případně zaměření pozemku či náklady na zaplacení správních poplatků.

V žádném případě nelze § 102 odst. 2 stavebního zákona vykládat tak, že zakládá právo na náhradu celé kupní ceny pozemku, který navíc je i nadále vlastnictvím žadatele o náhradu. V projednávané věci je proto třeba zjistit, v čem žalobci spatřují prokazatelnou majetkovou újmu, a na základě toho posoudit, zda uplatňují nárok podle příslušného ustanovení stavebního zákona, nebo podle Listiny, a teprve podle toho dále v řízení postupovat. Otázkou výkladu termínu „pozemek určený k zastavění“ se dovolací soud pro předčasnost nezabýval.“

Tento závěr je pro obce důležitý, neboť Nejvyšší soud rozhodně nevnímá náhrady investorům za změny územního plánu jako nějaký automatický nárok a rozhodně není v každém případě, když vlastník hrozí soudem a požadavkem na „odškodnění“, že se ho také domůže.

Podle rozsudku NS ze dne 28. 7. 2022, čj. 25 Cdo 2700/2020-203.

Další naše články k problematice náhrady škody najdete zde.