Krajský soud v Praze v březnu 2023 rozhodoval o tom, zda bylo hlasování v referendu týkajícím se hazardních her, které se konalo v Kladně, platné, či nikoliv. Dospěl k závěru, že bylo neplatné. Proč? To si nyní ukážeme.

O co šlo?

V Kladně rozhodovali občané o této otázce: „Souhlasíte s tím, aby Statutární město Kladno na celém svém území, z důvodu ochrany veřejného pořádku a zvýšení bezpečnosti ve městě, učinilo veškeré možné kroky ve své samostatné působnosti k bezodkladnému zamezení provozu hazardních her uvedených v § 3 odst. 2 písm. d) a e) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách?“

Místní referendum nebylo platné, neboť se jej nezúčastnilo alespoň 35 % oprávněných osob zapsaných v seznamech oprávněných osob. Na soud se obrátil přípravný výbor (a občan) a tvrdil, že město Kladno od samého počátku činilo vše pro to, aby realizaci místního referenda zmařilo. Přípravný výbor se dokonce musel domáhat vyhlášení referenda soudem.

Co namítali zástupci přípravného výboru?

Vytýkané vady navrhovatelé rozčlenili do čtyř oblastí:

  1. porušení zásad pro vedení kampaně,
  2. znemožnění účasti oprávněných osob hlasovat v místním referendu,
  3. vady v seznamech oprávněných osob a
  4. další vady (např. nedostatečné zapečetění volebních schránek).

Podle § 58 odst. 1 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu platí, že návrh na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí v místním referendu může podat u soudu každá oprávněná osoba nebo přípravný výbor, mají-li za to, že došlo k takovému porušení ustanovení tohoto zákona, které mohlo ovlivnit jeho výsledek.

Podle soudu „z uvedeného vyplývá, že soud může vycházet při posuzování důvodnosti návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu z volební judikatury reflektující znění volebních zákonů účinné do 31. 12. 2016 (tj. ve znění shodném s nyní účinnou právní úpravou v zákoně o místním referendu) v tom směru, že v řízení podle § 91a odst. 1 písm. d) s. ř. s. postačí prokázat potencialitu vlivu zjištěných nezákonností na celkové výsledky místního referenda (není třeba prokazovat, že protizákonnosti skutečně hrubě ovlivnily výsledky referenda).“ Tímto hlediskem soud celou věc posuzoval.

Do kampaně před referendem by veřejná moc neměla zasahovat

K tomuto okruhu námitek soud konstatoval, že „jak dovodil NSS, ani v případě kampaně pro místní referendum nelze opomíjet ústavní dimenzi politické soutěže, proto se i na ni vztahují principy ústavního práva, konkrétně zásady svobodné politické soutěže a neutrality veřejné moci podle čl. 5 Ústavy a čl. 2 odst. 1, čl. 20 odst. 4 a čl. 22 Listiny (viz rozsudek NSS ze dne 13. 11. 2013, č. j. Ars 3/2013-29, bod 35). Současně musí být dodržena i zásada rovnosti zbraní, neboť kampaň pro místní referendum se ve své podstatě neliší od kampaně vedené před volbami. V jejím rámci probíhá přesvědčování voličů, resp. zde oprávněných osob hlasovat v místním referendu, jejich mobilizace a utvrzení v názoru na řešenou otázku.

Názorovým uskupením umožňuje představit své argumenty na podporu svých stanovisek. Aby však kampaň pro místní referendum byla vedena řádně v souladu s principem rovnosti, je třeba mimo jiné zajistit, aby se podporovatelům a odpůrcům zejména ze strany obce, na jejímž území se má místní referendum uskutečnit, dostalo rovného zacházení a přiměřeného prostoru k prezentaci svých postojů, a to zejména ve sdělovacích prostředcích, kterými obce disponují… Společné oběma kampaním (volební i pro místní referendum) je ale to, že se dotýkají záležitostí veřejného života a otázky v nich řešené jsou předmětem veřejného zájmu.

V obou případech jde o prezentaci určitých názorů a stanovisek. Díky tomu si voliči ve volbách a hlasující v místním referendu mohou učinit úsudek, na jehož základě se rozhodnou, jak se svým hlasem naloží. Není proto namístě v tomto ohledu rozlišovat mezi předvolební a „předreferendovou“ kampaní, neboť v každém případě se zastáncům určitého názorového proudu musí dostat rovného zacházení. Jedině tak lze dostát požadavkům vyplývajícím z čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny… Dále platí, že do kampaně před referendem by veřejná moc v zásadě (až na zjevné excesy) neměla zasahovat… zde se Ústavní soud vyjádřil i k vystupování starostů a jiných funkcionářů obecní samosprávy v obecních sdělovacích prostředcích a dovodil, že pozici starosty nelze využít pro svoji volební kampaň ani pro volební kampaň někoho jiného.“

Porušení zásad pro vedení kampaně

Krajský soud proto shrnul, že je „zjevné, že v lednovém vydání Měsíčníku Kladno byla vedena kampaň proti samotnému konání místního referendu, resp. vyzývající k neúčasti v něm.“ Soud by přitom ještě považoval „za legitimní, pokud by na základě požadavku obce, resp. jejího vedení, vyšel kupříkladu v obecním zpravodaji článek, v němž by byla vysvětlena podstata otázky navržené k rozhodnutí v místním referendu se zasazením do potřebného kontextu. Na takovém postupu by soud nespatřoval žádnou vadu, pokud by svým provedením odpovídal a nasvědčoval zájmu pouze informovat občany obce o konání místního referenda s tím, že jim zároveň poskytne objektivní informace.“ To se ale nestalo. Navíc přípravný výbor požádal o publikaci tetu v městském zpravodaji, k tomu ale nedošlo (jedním z důvodů bylo, že článek obsahuje neověřené informace).

Vedle toho soud spatřoval „porušení zásady neutrality veřejné moci i v postupu odpůrce, který nechal z městských finančních prostředků vytisknout letáky vyzývající k ignorování místního referenda s uvedením důvodů „proč nehlasovat v referendu“ a dále financoval zřízení webových stránek www.kladnosrozumem.cz s podobným vyzněním…

Odpůrcům konání místního referenda se tak dostalo od územního samosprávného celku disponujícího veřejnými prostředky zcela nepřiměřené a nedůvodné výhody oproti podporovatelům místního referenda, zejména přípravnému výboru, jenž si musel vystačit s vlastními zdroji. V návaznosti na citovanou judikaturu Ústavního soudu lze konstatovat, že odpůrce v kampani nepřípustně využil prostředky, které ostatním nebyly dostupné – peníze z městského rozpočtu, logo města dodávající punc oficiality a věrohodnosti a také městské periodikum.“

Informování oprávněných osob o konání místního referenda a průběh hlasování

Přípravný výbor si dále stěžoval na to, že „oprávněné osoby nebyly dostatečně informovány způsobem obvyklým o místě konání referenda v hlasovací místnosti, v níž měl odpůrce prostřednictvím okrskových volebních komisí záměrně potlačit viditelnost místa pro ztotožnění oprávněných osob k hlasování v místním referendu.“ K tomu soud řekl mj. následující:

„Za problematické však soud považuje, pokud ve volební (hlasovací) místnosti absentovalo jakékoliv označení místa, kde si oprávněná osoba mohla vyzvednout hlasovací lístek a úřední obálku pro místní referendum, a současně okrsková volební komise na tuto skutečnost nijak neupozornila a ani se příchozích nedotázala, zdali si přejí volit v prezidentských volbách či hlasovat v místním referendu. Zprávy a zvukové nahrávky doložené navrhovateli přitom obsahují právě tato zjištění…

Komise nadto bez dalšího vydávala úřední obálky pro volbu prezidenta, k hlasování v místním referendu si je oprávněné osoby musely výslovně vyžádat (viz zprávy z průběhu hlasování v okrsku č. 4 a příslušná zvuková nahrávka)… Podle navrhovatelů byly v rozporu s § 27a odst. 1 zákona o místním referendu nedůvodně rozděleny úkoly mezi jednotlivé členy okrskové volební komise, která přitom měla svou působnost plnit jako celek. Ztotožnění voličů a hlasujících v místním referendu totiž mělo probíhat na různých místech (ale v rámci jedné volební místnosti), a to zvlášť jak pro prezidentské volby, tak pro účely hlasování v místním referendu.

Hlasovací lístky zároveň nebyly ve většině případů oprávněným osobám vydávány automaticky společně s hlasovacími lístky a úředními obálkami pro volby prezidenta… Na druhou stranu je pravdou, že z hlediska voličů není takový postup komfortní a v některých případech může být vnímán jako obtěžující, jelikož se v případě zájmu účastnit se obou aktů musí volič dostavit na dvě různá místa a čekat třeba ve dvou frontách (byť v jedné volební místnosti). Nelze ale bez dalšího dovodit jeho nezákonnost.

Soud se nedomnívá, že by pro občany, kteří se aktivně chtějí podílet na správě věcí veřejných a svou účastí ve volbách a v místním referendu se hodlají vyjádřit k veřejnému dění, znamenala tato skutečnost nepřekonatelnou zátěž. Podle soudu není nepřiměřené po občanech požadovat, aby volbám a místnímu referendu věnovali několik (možná i více) minut svého času. Uvedené však platí za podmínky, že oprávněné osoby měly možnost se dozvědět, kde hlasovací lístky k místnímu referendu obdrží. Případné zefektivnění práce okrskové volební komise nemůže v konečném důsledku znamenat překážku pro výkon hlasovacího práva. Osoba přicházející do volební (hlasovací) místnosti by proto měla být schopna bez obtíží rozpoznat, kde si může vyžádat hlasovací lístky a úřední obálku pro místní referendum a kde tyto obdrží pro souběžně se konající volby…

V návaznosti na výše uvedené proto musí soud stejně odmítnout praxi, kdy by se příchozí osoby nikdo nezeptal na její vůli účastnit se voleb a místního referenda a rovnou by jí byly vydány úřední obálky a hlasovací a volební lístky jak pro volby, tak pro místní referendum. Tímto postupem by totiž okrsková volební komise založila účast osoby v obou typech hlasování, což v případě rozhodnutí v místním referendu má vliv na jeho platnost a závaznost. V každém případě je nutné zajistit, aby se místního referenda účastnily pouze osoby, které tak učinit chtějí. Prolomení jejich vůle nemůže ospravedlnit ani zájem na co možná nejvyšší účasti v místním referendu. Proto před vydáním úřední obálky a hlasovacího lístku musí okrsková komise zjistit, zdali si oprávněná osoba přeje místního referenda zúčastnit.“

Argumentace soudu k tomuto bodu je obsáhlá, proto si zopakujme, že soud shrnul, že „shledal pochybení v označování objektů, v nichž se nacházely volební (hlasovací) místnosti, dále v postupu některých okrskových volebních komisí, jež bez oprávněného důvodu předpokládaly účast příchozích osob jen ve volbě prezidenta republiky, aniž by zjišťovaly vůli voličů, zda mají zájem účastnit se i hlasování v místním referendu, a konečně i porušení povinností odpůrce zajistit dostatečné množství hlasovacích lístků před zahájením hlasování.“

Dopady nezákonností na hlasování

Jak  již víme, hlasování v referendu bylo prohlášeno za neplatné kvůli mnoha vážným vadám, zejména pak těm, které mohly ovlivnit voliče v jejich rozhodnutí se referenda účastnit a svobodně v něm hlasovat. Soud totiž dospěl k závěru, že „zjištěné nezákonnosti dosahují takové intenzity, že přinejmenším mohly ovlivnit výsledek místního referenda, a je tedy namístě se důvodně domnívat, že pokud by k nim nedošlo, byl by výsledek místního referenda odlišný.“

Soud viděl problém hlavně v tom, že „zejména v důsledku „předreferendové“ kampaně odpůrce a jeho postupu vůči navrhovatelům, potažmo příznivcům konání místního referenda, mohlo dojít k deformaci vůle občanů města Kladna, neboť odpůrce se zjevně snažil o to, aby oprávněné osoby místní referendum zcela ignorovaly a zároveň aby navrhovatelé neměli možnost, jak o místním referendu informovat zejména v komunikačních prostředcích v držení odpůrce, resp. představit občanům města Kladna svůj pohled na otázku řešenou v místním referendu…

Soud má za prokázané, že odpůrce s konáním místního referenda zjevně nesouhlasil. V tomto směru postačí odkázat na články v Měsíčníku Kladno, v nichž se píše i o tom, že místní referendum bylo „Kladeňákům vnuceno ojedinělým soudním rozhodnutím“ a že nejlepší je místní referendum ignorovat. Odpůrce se tímto svým postojem snažil podrývat legitimitu místního referenda, snižoval jeho význam a očividně jednal s cílem odradit oprávněné osoby od účasti. Jeho povinností však bylo, aby místní referendum zrealizoval tak, aby se občané města Kladna mohli svobodně k položené otázce vyjádřit.

Odpůrce naopak svým jednáním flagrantně porušil ústavní principy rovnosti zbraní, neutrality veřejné moci a svobodné politické soutěže, což v demokratickém právním státě nelze připustit. Podstatnou pro výsledné rozhodnutí soudu je však ta skutečnost, že v důsledku nezákonného a neústavního postupu odpůrce přinejmenším mohla být deformována vůle osob oprávněných se místního referenda zúčastnit, což významným způsobem zpochybňuje dosažený výsledek hlasování. Vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu nelze brát jako trest za porušení příslušných předpisů, nýbrž jako prostředek k zajištění legitimního výsledku místního referenda.“

Závěr

Soud v rozsudku mnoha slovy opakuje totéž – na rozhodování voličů mají velký vliv média. Pokud tedy neměl přípravný výbor k místním periodikům stejný přístup jako město Kladno, nemohlo proběhnout místní referendum zákonně a rozhodnutí v něm přijaté bylo třeba prohlásit za neplatné: „Soud opět připomíná, že v případě místního referenda sehrává významnou roli komunikační aktivita na místní úrovni. Jelikož se v místním referendu typicky rozhoduje o lokálním tématu jako v projednávané věci, celostátní média o něm podstatnou měrou nereferují. Proto soud hodnotí postup odpůrce, který navrhovateli neumožnil vyvíjet propagační činnost v městském periodiku a na pozemcích odpůrce pomocí informačních bannerů, jako zcela zásadní a mající vliv na výsledky hlasování.

Byla-li by kampaň pro místní referendum vedena v souladu se zásadou rovné a svobodné politické soutěže, lze se domnívat, že by výsledek hlasování v něm mohl být odlišný. Pochybení nadto nastala v závěrečné fázi kampaně, jež byla sama o sobě krátká, tedy v období, v němž měli podporovatelé a odpůrci místního referenda poslední možnost získat hlasující na svou stranu. Odpůrce tedy v rozporu s hodnotami demokratického právního státu politickou soutěž odehrávající se v rovných podmínkách vyloučil.

Pokud odpůrce tímto způsobem kampaň negativně omezil, musela se tato skutečnost negativně projevit na celkovém výsledku referenda a účasti v něm, neboť oprávněné osoby byly ve značné míře ovlivňovány ze strany odpůrce, kdežto navrhovatel a) byl v příležitostech přesvědčit občany Kladna limitován a odkázán toliko na soukromé prostředky. Pluralitní společnost se vyznačuje veřejnou diskuzí, reflexí různých názorů a respektem k svobodné debatě. Veřejná moc by až na zjevné excesy měla zůstat stranou a do kampaně nezasahovat.“

 Podle rozsudku KS Praha ze dne 16. 2. 2023, čj. 51 A 5/2023 – 70

Více našich článků k problematice místního referenda najdete zde.