V únoru 2023 řešil Nejvyšší správní soud velmi praktickou otázku ohledně postupu příjemce dotace. Jak se má vyložit situace, kdy smlouva o poskytnutí dotace stanoví odlišné pravidlo než příručka pro příjemce? Předmětem posuzování byla  Smlouva o financování projektu Společného regionálního operačního programu uzavřená mezi Ministerstvem pro místní rozvoj a žalobkyní (obecně prospěšnou společností) a příručka pro příjemce dotace vydaná ministerstvem.

V čem spočíval rozpor?

Čl. VI odst. 6 Smlouvy stanoví: „Konečný příjemce je povinen nejpozději v okamžiku podání poslední Žádosti o proplacení výdajů projektu odečíst od celkových uznatelných nákladů rozdíl mezi skutečnými a předpokládanými přímými výnosy projektu, získanými v průběhu realizace projektu. Jejich výši je povinen doložit.“

Část D kapitola 3., část „Přímé výnosy projektu“ Příručky pro příjemce, uvádí: „Podle podmínek stanovených ve smlouvě o financování je konečný příjemce povinen nejpozději v okamžiku podání poslední Žádosti o proplacení výdajů projektu odečíst od celkových uznatelných nákladů přímé výnosy projektu získané v průběhu realizace projektu. Jejich výši je povinen doložit. […]“

Co namítala žalobkyně?

Ke splnění povinnosti odečíst od celkových uznatelných nákladů projektu rozdíl mezi skutečnými a předpokládanými přímými výnosy projektu, získanými v průběhu realizace projektu, a to nejpozději v okamžiku podání poslední žádosti o proplacení výdajů projektu, uvedla žalobkyně, že postupovala podle příručky pro příjemce a odečetla od celkových uznatelných nákladů přímé výnosy projektu získané v průběhu realizace projektu.

Takový postup však byl v rozporu se zněním Smlouvy, podle které měla od celkových uznatelných nákladů odečíst rozdíl mezi skutečnými a předpokládanými přímými výnosy, získanými v průběhu realizace projektu. Podle žalobkyně tak neexistoval postup, kterým by byly dodrženy všechny relevantní předpisy.

Krajský soud: přednost má smlouva mezi poskytovatelem a příjemcem dotace

Krajský soud žalobkyni nejprve přitakal v tom, že Příručka a Smlouva vedou k odlišným závěrům. NSS hodnocení ze strany krajského soudu v rozsudku rekapituluje následovně: „Sama příručka sice uvádí, že Smlouvu pouze konkretizuje, rozpor je ovšem natolik zjevný, že o pouhé konkretizaci nelze v tomto případě hovořit. Bylo tedy na místě vyložit rozpor podle obecných zásad závazkového práva, podle nichž má přednost přímé ujednání, tedy Smlouva.

Krajský soud se neztotožnil se závěrem žalovaného, že žalobkyně měla vyhovět jak podmínkám Smlouvy, tak příručky. Z provedeného výkladu těchto dokumentů nelze takový závěr dovodit. Žalobkyně se tak dopustila porušení podmínek stanovených v čl. VI odst. 6 Smlouvy. V této souvislosti soud odmítl poukaz na judikaturu NSS vztahující se k nejednoznačnosti podmínek poskytnutí a čerpání dotace, neboť v nynější věci šlo o jednoznačně formulované povinnosti… Krajský soud závěrem upozornil, že pro nadbytečnost neprovedl některé z listin navržených žalobkyní.“

NSS: Správce daně ani soud nevysvětlili, jak měl příjemce dotace postupovat

NSS krajskému soudu předně vytýká, že se nezabýval tím, že správce daně a žalovaný požadovali, aby žalobkyně provedla výpočet podle Smlouvy a současně i podle příručky. V rozsudku NSS uvádí:

„Žalovaný k tomu konkrétně v bodě 10 rozhodnutí uvedl: „Z odvolacího spisu bylo zjištěno, že v souladu s kapitolou D Smlouva o financování projektu SROP, odst. 3 Konkretizace některých ustanovení, částí Přímé výnosy projektu Příručky si daňový subjekt odečetl od celkových uznatelných nákladů projektu v rámci poslední Žádosti o proplacení výdajů projektu skutečné přímé výnosy projektu získané v průběhu realizace projektu ve výši 375.030,73 Kč.

Tyto příjmy byly získány prodejem propagačních publikací a jiných výrobků. Daňový subjekt však nesplnil další povinnost závazně mu stanovenou článkem VI, odst. 6 Smlouvy, aby nejpozději v okamžiku podání poslední Žádosti o proplacení výdajů projektu odečetl od celkových uznatelných nákladů rozdíl mezi skutečnými a předpokládanými přímými výnosy projektu. Předpokládané výnosy projektu činily dle rozpočtu 1.025.000 Kč a rozdíl proti skutečně dosaženým výnosům činil 649.969,27 Kč (1.025.000 Kč – 375.030,73 Kč).““

NSS poukazuje na to, že z citované pasáže není jasné, jak měla žalobkyně (stěžovatelka) postupovat. NSS pokračuje následovně: „Účelem odečtu skutečných výnosů projektu od celkových uznatelných nákladů je snížení účasti veřejných fondů na financování projektu o to, co příjemce během fungování projektu sám utržil.

Pokud by měla stěžovatelka postupovat pouze podle jednoho ze vzorců, pak by splnila jednu povinnost, ale současně by porušila povinnost druhou, a porušila tak rozpočtovou kázeň. Pokud by naopak splnila obě povinnosti, tedy provedla postupně odečet podle obou vzorců, jak naznačuje žalovaný v bodě 10 napadených rozhodnutí, připravila by se o celou částku předpokládaných výnosů.

Pro takový postup NSS nenachází racionální zdůvodnění, žalovaný jej v napadených rozhodnutích nijak nevysvětlil. Pokud měl žalovaný skutečně za to, že je možné výpočty současně kombinovat a tedy použít oba vzorce, nenalezla tato úvaha odraz v odůvodnění napadených rozhodnutí.

Poskytovatel má povinnost dotační podmínky vymezit jednoznačně a srozumitelně

NSS odkázal na svůj opakovaně uváděný závěr, že „dotace je dobrodiním státu“, současně ale uvedl, že to stát nezbavuje „povinnosti vymezit dotační podmínky jednoznačným, určitým a srozumitelným způsobem, který zajistí předvídatelnost postupu při případném zpětném vymáhání poskytnuté dotace, či uplatnění sankčního odvodu, resp. stav, kdy příjemce bude mít jistotu ohledně obsahu dotačních podmínek“ (viz rozsudek č. j. 5 Afs 90/2012-33), neboť „je to poskytovatel dotace, který primárně svým rozhodnutím vytváří právní rámec, v jehož mezích má žadatel povinnost se pohybovat. Je to tedy právě poskytovatel dotace, který svým rozhodnutím stanoví podmínky poskytnutí dotace, ale i případné změny těchto podmínek“.

Proto „pokud se žadatel pohyboval v legálním prostoru, který poskytovatel dotace vymezil svým rozhodnutím [pozn. NSS: zde tedy Smlouvou], nelze mu takové jednání přičítat k tíži “. (viz rozsudek NSS ze dne 29. 10. 2009, č. j. 1 Afs 100/2009-63, č. 2332/2011 Sb. NSS).

Jelikož žalovaný a správce daně a následně také krajský soud nesprávně posoudili vzájemný vztah Smlouvy a příručky, je podle NSS nesprávné též hodnocení použitelnosti rozsudků NSS č. j. 5 Afs 90/2012-33 a č. j. 1 Afs 77/2010-81. NSS tak dospěl k závěru, že v napadených rozhodnutích a v napadeném rozsudku krajského soudu není jednoznačně odůvodněna aplikační přednost Smlouvy před příručkou, respektive jejich vzájemný vztah.

Rozpor je na místě řešit k tíži poskytovatele dotace

NSS poukázal také na to, že podle čl. I Smlouvy je sama příručka pro obě strany závazná. Podle části D kapitoly 3. příručky „následující kapitola obsahuje konkretizaci některých ustanovení smlouvy o financování a vysvětlení některých pojmů, které jsou ve smlouvě o financování uvedeny, ale nejsou obsaženy v jiných částech této příručky“.

Dále NSS poukázal na to, že jestliže příručka Smlouvu konkretizuje, „pak nelze hovořit o tom, že by Smlouva měla bez dalšího aplikační přednost, jak dovodil krajský soud. Vztah obou dokumentů je tedy komplementární a ze znění vyplývá, že je třeba je vykládat ve vzájemném souladu. Pokud takový postup není možný z důvodu rozporného znění, pak podle názoru NSS není jiného řešení, než rozpor přičítat k tíži poskytovateli dotace.

Žalovaný tak měl podle NSS přesvědčivě vysvětlit, jak mohla žalobkyně splnit povinnost uloženou jí Smlouvou, aniž by porušila ustanovení závazné příručky, anebo shledat rozpor obou dokumentů a tuto vadu přičítat k tíži poskytovateli dotace, nikoli žalobkyni. Ani jedno ale ministerstvo neučinilo a krajský soud měl pro tuto vadu napadená rozhodnutí zrušit.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 9 Afs 151/2021 – 36 ze dne 17. února 2023.

Více našich článků k problematice dotací najdete zde.