V lednu 2023 se Nejvyšší správní soud zabýval případem, kdy společnosti Teplárna České Budějovice a. s. byl uložen odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši skoro 6 a půl milionu korun (5% dotace) za nedodržení termínu ukončení projektu o více než 6 měsíců. Důvodem pro zásah ze strany NSS bylo nerespektování zásady přiměřenosti odvodu za porušení rozpočtové kázně.

Čeho se věc týkala?

Ministerstvo životního prostředí České republiky („MŽP“) poskytlo společnosti Teplárna České Budějovice, a.s. („žalobkyně“) dotaci ve výši 128 372 517 Kč. Dotace byla určena na projekt „“Snížení emisí kotlů K11 a K12“. Podmínky poskytuntí dotace stanovily termín pro dokončení projektu na 30. 11. 2015.

Dne 3. 8. 2015 podala žalobkyně žádost o prodloužení termínu dokončení projektu na 15. 5. 2016. MŽP žádosti vyhovělo. Dne 30. 12. 2015 byl zahájen zkušební provoz stavby „Odsíření teplárny České Budějovice a. s.“. Délka zkušebního provozu byla stanovena stavebním povolením na 6 měsíců (do 30. 6. 2016). Podmínkou vydání kolaudačního souhlasu bylo kladné závazné stanovisko Krajské hygienické stanice Jihočeského kraje („KHS“). Dne 14. 6. 2016 obdržela KHS podklady pro závazné stanovisko. KHS konstatovala, že předložené podklady není možné akceptovat jako jednoznačný důkaz o tom, že stavba nebude překračovat hlukové limity. Na žádost žalobkyně tak stavební úřad prodloužil zkušební provoz do 31. 12. 2016.

Ve dnech 28. a 29. 11. 2016 provedl SFŽP veřejnoprávní kontrolu v místě projektu. V protokolu o kontrole ze dne 10. 7. 2017  je na straně 5 uvedeno, že zahájení zkušebního provozu bylo SFŽP stanoveno výjimečně jako datum plánovaného ukončení projektu.

Dne 15. 12. 2016 podala žalobkyně žádost o prodloužení termínu dokončení projektu do 25. 2. 2017. Ve stejný den jí SFŽP odpověděl, že zpětně prodlužovat termíny není možné. Zároveň žalobkyni ale poradil, aby podala žádost o udělení výjimky, dle které je možné uznat za termín dokončení projektu datum zahájení zkušebního provozu dle § 124 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu („stavební zákon“).

Dne 16. 12. 2016 podala žalobkyně žádost o výjimku, aby se termín dokončení projektu stanovil na 29. 12. 2015 (datum vydání rozhodnutí o zkušebním provozu). Dne 30. 12. 2016 vydala KHS kladné závazné stanovisko a stavební úřad pak následně 6. 1. 2017 vydal kolaudační souhlas s užíváním stavby. Dne 8. 2. 2017 MŽP žádost žalobkyně o výjimku zamítlo, neboť zkušební provoz v případě žalobkyně byl ukončen 31. 12. 2016. Žalobkyně navíc žádost podala až po uplynutí termínu pro dokončení projektu, v den podání už tedy došlo k porušení podmínek.

Výzva k vrácení dotace

Dne 6. 8. 2018 obdržela žalobkyně výzvu k vrácení 5 % z celkové částky dotace, tedy k vrácení 6 418 626 Kč (více k problematice výzvy k vrácení dotace najdete zde). Žalobkyně nesouhlasila, že došlo k pochybení, na základě kterého by měla část dotace vrátit. MŽP tak případ předalo jako podnět ke kontrole Finančnímu úřadu pro Jihočeský kraj. Ten vydal dne 24. 3. 2020 vůči žalobkyni platební výměr ve výši 6 418 626 Kč na odvod za porušení rozpočtové kázně dle § 44 a § 44a zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech .

Žalobkyně podala odvolání, které odvolací finanční ředitelství zamítlo rozhodnutím ze dne 13. 2. 2021. V něm vyslovilo, že odvod za porušení rozpočtové kázně není trestem. Nelze se tak domáhat aplikace pozdějšího znění zákona. I kdyby žalovaný připustil aplikaci Dodatku č. 4, nebyla by splněna podmínka, že část zkušebního provozu musela probíhat po 31. 12. 2016. Žalobkyně o změnu rozhodnutí už jednou požádala. Této žádosti MŽP vyhovělo. Žalobkyně tak měla znovu požádat včas o změnu termínu dokončení projektu.

Pozdní dokončení projektu nebylo podle žalovaného způsobeno nezákonným postupem KHS. V okamžiku, kdy bylo vydáno Sdělení k zahájení zkušebního provozu dne 29. 12. 2015, kterým byl zahájen zkušební provoz od 30. 12. 2015 do 30. 6. 2016, bylo jasné, že kolaudace jako podmínka splnění termínu dokončení projektu, nebude do 15. 5. 2016 splněna. Žalobkyně tvrdila, že očekávala vydání souhlasného stanoviska KHS už v dubnu 2016, podklady pro kolaudaci přitom zaslala až 14. 6. 2016.

MŽP přímo v podmínkách jasně stanovilo, že za porušení podmínky termínu dokončení projektu bude uložen odvod ve výši 5 % z celkové částky dotace, pokud byl termín překročen o více než 6 měsíců. Tuto podmínku tak MŽP vyčlenilo jako méně závažnou, přičemž stanovilo nižší odvod, než je celková částka dotace. Vyčleněním dané podmínky tak MŽP aplikovalo zásadu přiměřenosti, přičemž zohlednilo míru závažnosti porušení, neboť vymezilo tři stupně závažnosti (1 3 měsíce, 3 6 měsíců, 6 a více měsíců).

Žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2018, č. j. 7 Afs 172/2018 40, který se zabýval výší odvodu u podmínky, která je poskytovatelem vyčleněna jako méně závažná. Podle citovaného rozsudku sankce není překvapivá, neboť jde o důsledek pravidel, která byla jasně seznatelná již ze samotného rozhodnutí o poskytnutí dotace. Již při podpisu rozhodnutí byla žalobkyně seznámena s tím, že v případě nedodržení termínu dokončení projektu o více než 6 měsíců bude následovat postih ve výši 5 % z celkové částky dotace.

Námitky ohledně společenské přínosnosti projektu a navýšení provozních nákladů žalobkyně by podle odvolacího finančního ředitelství mohly být uplatněny v žádosti o posečkání úhrady daně, popřípadě rozložení její úhrady na splátky ve smyslu § 156 daňového řádu nebo žádosti o prominutí ve smyslu § 44a odst. 13 zákona o rozpočtových pravidlech, což plyne i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2019, č. j. 2 Afs 364/2017 39.

Krajský soud žalobu zamítl

Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Ten ale žalobu zamítnul. Podle jeho rozhodnutí MŽP zohlednilo zásadu přiměřenosti při určení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Stanovilo odstupňovanou procentuální výši odvodu, která byla odvislá od doby, po kterou byl termín překročen. MŽP tedy už v podmínkách uvážilo menší závažnost porušení rozpočtové kázně. Finanční úřad tak již na základě vlastního uvážení nebyl povinen hrodnotit závažnost porušení povinnosti žalobkyně a při určení výše odvodu nebyl povinen zohledňovat její majetkové poměry. Odvod nebyl stanoven v plné výši poskytnutých prostředků, nýbrž pouze v rozsahu 5 % z poskytnuté částky.

Žalobkyně prokazatelně porušila podmínky, jestliže překročila termín dokončení projektu téměř o 8 měsíců. Výše odvodu stanovená podmínkami byla zcela přiměřená. Žalovaným uváděný rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 ‑ 33, a rozsudek ze dne 19. 7. 2018, č. j. 7 Afs 172/2018 ‑ 40, v plném rozsahu na projednávanou věc aplikovat nelze, neboť na skutkový základ těchto věcí byl aplikován § 44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech v odlišném znění, než tomu bylo v projednávané věci.

NSS: podmínky pro poskytnutí dotace byly v rozporu se zákonem

NSS poukázal na to, že podle § 44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech (úprava platná do 19. 2. 2015) odvod za porušení rozpočtové kázně činí: „v případě neoprávněného použití prostředků dotace obsahující prostředky od Evropské unie, pokud v rozhodnutí o ní bylo uvedeno jedno nebo více procentních rozmezí pro stanovení nižšího odvodu za porušení rozpočtové kázně podle § 14 odst. 7, finančním úřadem stanovenou částku vycházející z procentního rozmezí uvedeného v rozhodnutí, a to pro každý jednotlivý případ; při stanovení částky odvodu vezme finanční úřad v úvahu závažnost porušení povinnosti, jeho vliv na dosažení cíle dotace a hospodárnost uložené sankce; v případě neoprávněného použití prostředků přesunutých podle § 24a nebo § 26 odst. 2 postupuje finanční úřad obdobně“.

Dále pak odkázal na § 14 odst. 7 zákona o rozpočtových pravidlech, podle kterého: „[v] rozhodnutí o dotaci, jejíž součástí jsou peněžní prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu kryté z rozpočtu Evropské unie [§ 44 odst. 2 písm. b) a d)] nebo peněžní prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu na předfinancování výdajů, které mají být kryty prostředky z rozpočtu Evropské unie [§ 44 odst. 2 písm. f) nebo h)] (dále jen „dotace obsahující prostředky od Evropské unie“), může poskytovatel stanovit, že nesplnění podmínek podle odstavce 4 písm. g) nebo některých z nich bude postiženo odvodem za porušení rozpočtové kázně nižším, než kolik činí celková částka dotace. Při stanovení nižšího odvodu uvede poskytovatel procentní rozmezí vztahující se buď k celkové částce dotace nebo k částce, ve které byla porušena rozpočtová kázeň; přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace. Poskytovatel může také stanovit nižší odvod za porušení povinnosti dané právním předpisem; v tom případě postupuje obdobně“.

NSS z daných ustanovení dovodil, že „zákon o rozpočtových pravidlech, ve znění rozhodném pro případ stěžovatelky, počítal s tím, že v rozhodnutí o poskytnutí dotace bude odvod pro porušení rozpočtové kázně uveden v procentním rozmezí. To nebyl případ rozhodnutí týkajícího se dotace pro stěžovatelku. Z oddílu C, bodu 2, vyplývá, že za nedokončení projektu v určeném datu bude stěžovatelka postižena: za překročení termínu o 1 3 měsíce odvodem ve výši 1 % z celkové částky dotace, překročení termínu o 3 až 6 měsíců odvodem ve výši 3 % z celkové částky dotace a překročení termínu o více než 6 měsíců odvodem ve výši 5 % z celkové částky dotace. Dle výše uvedených ustanovení je ale třeba stanovit procentní rozmezí, ne pevné procentní body. MŽP pochybilo, jestliže vymezilo pevné částky odvodů z dotace místo toho, aby zavedlo procentní rozmezí. Úprava podmínek pro poskytnutí dotace je tak v rozporu s tehdy platnou právní úpravou.“

Nezákonně stanovené podmínky neměl žalovaný aplikovat

Nejvyšší správní soud uvedl, že „si je vědom, že obecně platí zásada presumpce správnosti aktů vydaných orgány veřejné správy, což znamená, že se má za to, „že správní akt je zákonný a správný, a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní akt za nicotný, případně nezákonný a přistoupí k jeho zrušení“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2015, č. j. 2 Afs 140/2015 70). Z § 14 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech (ve znění účinném do 19. 2. 2015), ale vyplývá, že rozhodnutí o poskytnutí dotace nelze napadnout ve správním řízení, ani v rámci soudního přezkumu. Nezákonně vymezené podmínky dotace je tak možné přezkoumat až v rámci jiných řízení, jako je například řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně. Tak měl učinit i žalovaný při posuzování přiměřenosti výše odvodu.“

Dále pak soud dodává: „Pokud tedy byla procentní výše odvodu za porušení rozpočtové kázně vymezena nezákonně a žalovaný ji neměl aplikovat, je otázkou, jaký jiný postup byl na místě. Dle Nejvyššího správního soudu se měl žalovaný řídit usnesením rozšířeného senátu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 33, 3854/2019 Sb. NSS, a stanovit výši odvodu, která odpovídá závažnosti a významu porušení povinnosti a své rozhodnutí náležitě odůvodnit.

Zohledněno mělo být, že příjemce fakticky dosáhl cíle dotace

Nejvyšší správní soud „podotýká, že je rozdíl v tom, zda je předmět dotace v době překročení termínu už v provozu, fakticky dosáhl cíle dotace a příjemce dotace pouze čeká na kolaudační souhlas, oproti situaci, v níž cíl dotace v době překročení ani dosažen nebyl.

V souzené věci stěžovatelka zdůraznila, že k dosažení účelu dotace (k ekologizaci kotlů spočívající zejména ve snížení emisí) došlo již k datu zahájení zkušebního provozu. Důvod prodlení spočíval v možném překročení hlukových limitů, které ale nijak nebránily splnění účelu poskytnuté dotace – snížení emisí kotlů. Jakkoliv tedy stěžovatelka prokazatelně porušila podmínky, bylo třeba zohlednit, zda za porušení v její specifické situaci mělo dojít k odvodu ve stejné výši, jako v případě, že by k odsíření kotlů ve stanoveném termínu dokončení nedošlo.“

Podle rozsudku NSS č.j. 1 Afs 316/2021 – 38 ze dne 19. ledna 2023.