V březnu roku 2023 rozhodoval Krajský soud v Praze o územním plánu jedné středočeské obce. Rozsudek je poměrně rozsáhlý, je v něm ale několik zajímavých pasáží, které si dovolíme ocitovat.

K rozporu mezi vypořádáním námitky a finálním řešením schváleným v územním plánu

„Odpůrkyně se v odůvodnění rozhodnutí o námitce zabývala také námitkami proti omezení výšky oplocení a zákazu využití pro byty a ubytovací zařízení, kterým částečně vyhověla. Jak však správně uvedl navrhovatel, napadený územní plán toto rozhodnutí nereflektuje. Textová část napadeného územního plánu neprošla po veřejném projednání odpovídající úpravou: využití pro byty a ubytovací zařízení zůstalo v ploše OS.1 nepřípustné bez výjimek a podmínky prostorového uspořádání nadále stanoví výšku oplocení nejvýše 2 m bez výjimek.

Z podkladů pro opakované veřejné projednání je zřejmé, že změny naznačené ve vypořádání námitky VN 9 se nepromítly ani do textové části upraveného návrhu pro opakované veřejné projednání z června 2021 (srov. str. 38 návrhu s vyznačenými změnami), a napadený územní plán je tak v této části vnitřně rozporný… Rozhodnutí o námitkách je součástí odůvodnění opatření obecné povahy (§ 172 odst. 5 správního řádu), a proto je nutné tyto požadavky vztáhnout i na něj. ,Odůvodnění opatření obecné povahy a v něm obsažené odůvodnění rozhodnutí o námitkách, obdobně jako odůvodnění správního rozhodnutí, má poskytnout konzistentní (nerozpornou) skutkovou a právní oporu právům a povinnostem uloženým opatřením obecné povahy.‘…

V projednávané věci odpůrkyně námitce navrhovatele částečně vyhověla a v odůvodnění tohoto rozhodnutí načrtla změny textové části, kterými se vyhovění námitce mělo promítnout do napadeného územního plánu. Nebyla-li textová část odpovídajícím způsobem změněna, je dán rozpor mezi rozhodnutím o námitce, které je součástí odůvodnění napadeného územního plánu, a textovou částí jeho výroku. Napadený územní plán je proto v této části nepřezkoumatelný.“

K definici pojmů v územním plánu

„Územní plán proto nemusí obsahovat vysvětlení či přímo definici jednotlivých neurčitých právních pojmů (např. „kapacitní sportovní zařízení“ či „rozsáhlé plochy pro dopravu v klidu“ jako v případě napadeného územního plánu). Není sice vyloučeno, aby územní plán pro své vlastní účely definoval pojmy, které používá, přičemž takto vytvořené definice by byly pro účely územního plánu závazné (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 3. 2017, č. j. 46 A 23/2015-100), není to však nezbytným pravidlem.

Pokud územní plán obsahuje právní pojem, který není územním plánem definován, přistupují k němu orgány aplikující právo obdobným způsobem jako v případě jiných aktů takto právní pojmy používajících a takový pojem pro účely svého rozhodování či jiného postupu vyloží. Pro použití takových neurčitých pojmů tedy nelze napadený územní plán považovat za nepřezkoumatelný. Příkladem takového neurčitého (odborného) pojmu může být slovo „kapacitní“, jehož význam je v rámci územního plánování relativně jasný a ustálený, a to nejen ve vztahu ke sportovním zařízením, ale též například komunikacím, veřejné dopravě apod… Navrhovatelem napadená pasáž (kapacitní sportovní zařízení zvyšující dopravní zátěž v území s rozsáhlými plochami pro dopravu v klidu) ve světle uvedených východisek nikterak nevybočuje z mantinelů obecnosti regulace, kterou je možné očekávat v územně plánovací dokumentaci.

Výklad a aplikace této obecné regulace s přihlédnutím ke konkrétním podmínkám každé navržené stavby je pak primárně úkolem správních orgánů zejména v územním řízení.“

K legitimním očekáváním vlastníků

„Navrhovatel svou argumentaci a „očekávání“ zakládá na stavu podle starého územního plánu, který pozemek zařazoval do funkční plochy 23 a odvolává se na zásadu kontinuity územního plánování. Soud předesílá, že neexistuje právo vlastníka pozemků a staveb v území dotčeném územním plánem, aby jeho nemovitost byla zařazena do jím požadované funkční plochy (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 9. 2018, č. j. 7 As 336/2017-50). Z naposled uvedeného rozsudku dále vyplývá, že zařazení pozemků a staveb do jednotlivých funkčních ploch je plně v kompetenci orgánů místní samosprávy a musí být dostatečně zdůvodněno.

Vlastník pozemku nemá individuální subjektivní právo na schválení konkrétní podoby územního plánu dle jeho požadavku, tj. aby územní plán umožňoval realizaci předem definovaného (stavebního) záměru vlastníka (srov. rozsudky NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011-17, ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008-51, a ze dne 18. 11. 2010, č. j. 7 Ao 5/2010-68). 92. Z judikatury NSS (srov. rozsudek ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010-644) dále vyplývá, že je nutno s přihlédnutím k principům právní jistoty a legitimního očekávání respektovat kontinuitu územního plánování. Na druhé straně ale nesmí požadavek na kontinuitu znemožnit revizi existujícího stavu.

Pokud tedy z určitých důvodů dojde ke změně původní koncepce a nově přijímaný územní plán se tím dostane do nesouladu s předchozí dokumentací téže úrovně, nemůže v tom být spatřována nezákonnost. Tento nesoulad je totiž pojmovým znakem každé změny územně plánovací dokumentace. Vázanost předchozí územně plánovací dokumentací by vedla k absolutní neměnnosti poměrů v území. Je také třeba zdůraznit, že územní plán je vydáván obcí, která si v něm stanoví způsob, jakým chce, aby bylo využíváno její území, a jak se chce do budoucna rozvíjet. Důvody, proč se některá obec rozhodne jít cestou vyšší regulace a jiná obec zvolí regulaci mírnější (případně územní plán vůbec nepořídí), jsou projevem samosprávy každé obce, kterou realizuje právě přijímáním územního plánu prostřednictvím zastupitelstva jakožto vrcholného orgánu obce v oblasti samostatné (samosprávné) působnosti.“

K vymezování veřejných prostranství v územním plánu

„Soud na tomto místě uvádí, že veřejné prostranství vzniká ze zákona naplněním zákonných znaků uvedených v § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), podle kterého jsou veřejným prostranstvím všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. Aby bylo možné učinit závěr o tom, že určitý prostor (pozemek či jeho část) je veřejným prostranstvím, je třeba naplnit všechny tyto znaky (veřejná přístupnost, užívání ze strany veřejnosti, určenost dotčeného pozemku k uspokojování potřeb občanů). Přitom je třeba zohlednit, zda se dané prostranství nachází na pozemku ve vlastnictví veřejnoprávní korporace nebo obce.

V takovém případě postačuje, pokud jsou naplněny výše uvedené znaky. Jde-li však o pozemek v soukromém vlastnictví, musí být prokázáno ještě i to, že dal vlastník pozemku s takovým užíváním souhlas (ať už výslovný, nebo konkludentní). Jednou vyslovený souhlas vlastníka pozemku s jeho užíváním veřejností je přitom nevratný a přechází i na jeho právní nástupce. Jelikož územní plán nemá ve vztahu k veřejnému prostranství konstitutivní účinky, nelze v samotném vymezení plochy veřejného prostranství na pozemcích navrhovatele spatřovat bez dalšího nezákonnost.

To, že vymezení plochy veřejného prostranství v územním plánu není konstitutivní, na druhou stranu neznamená, že nemůže vlastníka takového pozemku zkrátit na jeho právech. V rozsudku ze dne 24. 3. 2016, č. j. 2 As 295/2015-83, NSS shledal, že vymezení určité plochy jako veřejného prostranství představuje omezení vlastnického práva vlastníka dotčeného pozemku.

Územní plán totiž představuje nepřímý zásah do vlastnického práva těch, o jejichž nemovitostech pojednává, neboť dotčení vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Vymezí-li totiž územní plán určitý pozemek nebo jeho část jako veřejné prostranství, bude na danou plochu i pozemek takto nahlíženo i při následném rozhodování v území. Dochází tak fakticky k omezení možností budoucího využití pozemku.“

 Zpracováno podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 21: 3: 2023, čj. č. j. 54 A 104/2022- 84

Více nešich textů k problematice územního plánování najdete zde.