Nejvyšší správní soud se v těchto dnech věnoval otázce podstatné úpravy územního plánu, a to ve vztahu k přezkumu územního plánu jedné středočeské obce, která po veřejném projednání přesunula domy s pečovatelskou službou z přípustného využití do podmíněně přípustného využití, aniž by opakovala veřejné projednání. Úpravu totiž považoval pořizovatel za nepodstatnou (mělo jít o pouhé zpřesnění textové a grafické části).

Právní úprava podstatné změny návrhu

Podle § 53 odst. 2 stavebního zákona platí, že dojde-li na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, pořizovatel si vyžádá stanovisko příslušného úřadu a stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody podle § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny. Příslušný úřad ve stanovisku uvede, zda má být upravený návrh posuzován z hlediska vlivů na životní prostředí, případně stanoví podrobnější požadavky podle § 10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.

Starši judikatura NSS

NSS nejprve odkázal na starší judikaturu: „Výkladem pojmu „podstatná úprava návrhu územního plánu“ se Nejvyšší správní soud již opakovaně zabýval. Např. v rozsudku ze dne 31. 10. 2013, č. j. 5 Aos 1/2012-140, shrnul: „Nejvyšší správní soud poukazuje na výklad k otázce opakovaného veřejného projednání návrhu územního plánu uveřejněný na portále Ministerstva pro místní rozvoj, které jako ústřední správní úřad ve věcech územního plánování v rámci své metodické činnosti usměrňuje a sjednocuje výkon státní správy a praxi orgánů územního plánování.

Ministerstvo za podstatnou úpravu návrhu definuje situace, kdy jsou úpravou návrhu územního plánu nově dotčeny veřejné zájmy (dotčený orgán nemohl uplatnit své stanovisko), nebo jsou úpravou nově dotčena vlastnická práva (vlastník nemohl uplatnit námitku), nebo je-li úpravou podstatně změněn návrh řešení (veřejnost nemohla uplatnit své připomínky). Také z webových stránek Ústavu územního rozvoje (jako organizační složky státu zřízené za účelem poskytování odborného zázemí a pomoci při výkonu kompetencí Ministerstva pro místní rozvoj, předmětem jehož činnosti je také metodická činnost v oboru územního plánování) lze zjistit, že za podstatnou úpravu návrhu územního plánu se považuje i taková změna územního plánu, ke které mohly být uplatněny nové námitky vlastníků pozemků a staveb dotčených touto úpravou.

Výklad § 53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb. (ve znění účinném do 31. 12. 2012) činil i Nejvyšší správní soud, např. v rozsudku ze dne 8. 2. 2012, č. j. 6 Ao 7/2011-74, v němž dospěl k závěru, že pokud úpravy nezměnily charakter přijímaného územního plánu a jím řešeného území v podstatných rysech, nebylo třeba opakované projednání návrhu. Ze stejného závěru vycházel např. i rozsudek téhož soudu ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013-85.“

Podmínka objektivní změny charakteru území

Pak ještě doplnil: „Nejvyšší správní soud v minulosti typizoval jednotlivé případy podstatných změn ve smyslu § 53 odst. 2 stavebního zákona. Tyto formální předpoklady je však nutné porovnávat s materiálním předpokladem, který představuje objektivní změna charakteru řešeného území v podstatných rysech. Požadavek na objektivní posouzení podstatnosti změn v území znamená, že ačkoliv zásah může být citelný pro konkrétního vlastníka, je nutné změnu charakteru území posuzovat globálně; nikoli z pohledu jednoho adresáta regulace (k tomu srov. rozsudek ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS)…

Krajský soud se ve svém rozhodnutí obšírně zabýval tím, proč nepovažuje přesun domů s pečovatelskou službou do odlišeného režimu přípustného využití za objektivní změnu charakteru území v podstatných rysech. K tomu krajský soud zejména uvedl: „Jak vyplývá z územního plánu, využití plochy B4 pro domy s pečovatelskou službou je i po provedené úpravě nadále přípustné, byť podmíněně. Oproti návrhu územního plánu pro veřejné projednání územní plán pro využití dané plochy pro tento účel toliko doplnil podmínku, podle které domy s pečovatelskou službou svým hmotovým uspořádáním a provozem nenaruší obytný charakter území. Již samotná skutečnost, že plochu bydlení B4 lze i o změnách provedených po veřejném projednání přípustně využít pro umístění domů s pečovatelskou službou dle názoru soudu jednoznačně svědčí o tom, že o podstatnou změnu nešlo.

Krajský soud správně poukázal i na to, že nedošlo k objektivní změně charakteru území. Podmínka nenarušení dopravy a obytného charakteru území nenastavuje žádné konkrétní hmotné nebo prostorové, přičemž fakticky vyplývala již z urbanistické koncepce územního plánu… Stejně tak přímo ze zákona (a prováděcích právních předpisů) vyplývá obecná povinnost umisťovat stavby tak, aby bylo zajištěno jejich napojení na pozemní komunikace a naplnění požadavků na dopravní obslužnost, parkování apod… Stěžovatelka přitom proti konkrétní argumentaci krajského soudu nebrojí; pouze tvrdí, že jakýkoliv zásah do jejího vlastnického práva představuje podstatnou změnu územního plánu ve smyslu stavebního zákona a vyvolává tedy nutnost nařídit opakované veřejné projednání.

Takto však právní úprava ani shora označená judikatura koncipována není. Je proto irelevantní i poukaz na (nadto nekonkretizovanou) „metodiku Ministerstva pro místní rozvoj.“ Nejvyšší správní soud dodává, že ve prospěch stanovené podmínky hovoří i její geneze. Jak vyplývá ze správního spisu, pořizovatel jejím doplněním reagoval na konkrétní námitky dotčených osob. Ze stejného důvodu nepovažuje soud za relevantní ani námitku stěžovatelky, podle které byl proces přijímání územního plánu účelově veden za cílem zmaření jejího záměru. Podmínku, která vznikla v reakci na četné námitky a která se vztahuje na všechny obytné plochy, nelze považovat za cílově směřovanou jen vůči stěžovatelce. Lze dodat, že předmětná podmínka stavbu domu s pečovatelskou službou nevylučuje. Nelze tedy hovořit o tom, že by odpůrce zneužil probíhajícího procesu pořizování nového územního plánu a učinil kroky k dodatečné změně navrhovaných regulativů za účelem zmaření záměru.“

Rozsudek NSS ze dne 23. 3. 2023, čj. 7 As 297/2022 – 34, dostupný na www.nssoud.cz

Více nešich textů k problematice územního plánování najdete zde.