Nejvyšší správní soud rozhodoval o dalším územním plánu. Tentokrát se vyjádřil k několika zajímavým problémům, které podrobněji popisujeme v tomto článku.

K nutnosti pořizovat územní studii

Nejvyšší správní soud se vyjádřil k otázce, zda je územní studie povinným podkladem pro pořízení územního plánu. NSS shrnul, že podle § 25 stavebního zákona územně plánovací podklady tvoří územně analytické podklady, které zjišťují a vyhodnocují stav a vývoj území a územní studie, které ověřují možnosti a podmínky změn v území; slouží jako podklad k pořizování politiky územního rozvoje, územně plánovací dokumentace, jejich změně a pro rozhodování v území. Ustanovení § 30 odst. 1 stavebního zákona poté blíže vymezuje územní studii. Územní studie navrhuje, prověřuje a posuzuje možná řešení vybraných problémů, případně úprav nebo rozvoj některých funkčních systémů v území, například veřejné infrastruktury, územního systému ekologické stability, které by mohly významně ovlivňovat nebo podmiňovat využití a uspořádání území nebo jejich vybraných částí.

Podle NSS pak platí, že: „Citovaná ustanovení vymezují, co jsou územně plánovací podklady. Nijak z nich však nevyplývá, jak dovozují stěžovatelé, že územní plán lze pořizovat nebo činit jeho změny toliko na základě územní studie. Územní studie není povinně pořizovaným územně plánovacím podkladem. Podle § 30 odst. 2 stavebního zákona pořizovatel pořizuje územní studii v případech, kdy je to uloženo územně plánovací dokumentací, a sice z vlastního nebo jiného podnětu. Její pořízení tedy záleží na rozhodnutí pořizovatele jako orgánu územního plánování s výjimkou, kdy pořízení ukládá územně plánovací dokumentace.

V daném případě pořízení územní studie pro řešení dopravní situace v obci Kunžak, jak správně připomněl krajský soud, územně plánovací dokumentace nevyžadovala. Rozhodnutí o jejím pořízení tedy bylo na rozhodnutí orgánu územního plánování, který její provedení nezadala. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že pořízení územní studie se v dané situaci může jevit jako vhodné. Ostatně již v rozsudku ze dne 20. 1. 2010, č. j. 1 Ao 2/2009-86, bod 28, v této souvislosti uvedl, že „(…) považuje za nesprávné, aby vhodnost území pro využití určitým způsobem byla územní studií prověřována až poté, kdy je toto využití území závazně stanoveno územním plánem (…). Postup odpůrce by měl být spíše opačný: vhodnost území pro určité využití by měl prověřit případně i prostřednictvím územní studie ještě předtím, než závazně stanoví využití území vydáním územně plánovací dokumentace“.

Nelze ovšem opomenout, že v citovaném případě pořízení územní studie vyžadoval jeden z dotčených orgánů. K tomu však v nyní posuzovaném případě nedošlo. Byť se tedy pořízení územní studie, která by prověřila možná řešení problému nevyhovující současné silnice č. II/151, může v nyní posuzovaném případě jevit jako vhodné, neznamená to, že bylo také nutné. Její nepořízení tedy nepředstavuje vadu, která by mohla způsobit nezákonnost změny územního plánu.“

Otázka práva na příznivé životní prostředí v územním plánu

V této kauze se NSS vyjádřil i k otázkám souvisejícím s právem na příznivé životní prostředí ve vztahu k územnímu plánování: „Na druhou stranu mezi veřejnými zájmy a zájmy soukromými není neprostupná hranice. Rozšířený senát ve výše citovaném rozsudku ve věci Dobřejovice/Čestlice poznamenal, že v řadě případů se veřejný zájem překrývá se společnými soukromými zájmy jednotlivců a jejich skupin (bod 41).

Například právě veřejný zájem na ochraně životního prostředí se překrývá s právem jednotlivců na ochranu zdravého životního prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (tamtéž). Toto právo bude tedy často v případě vymezování ploch v územních plánech dotčeno (shodně nález Ústavního soudu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17, bod 56). [74] Při vymezování obsahu práva na příznivé životní prostředí je možno vyjít z definice obsažené v § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí. Podle ní je životním prostředím vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie. Jde tedy o ochranu přírodních (životních) podmínek, jež umožňují život člověka a jeho další reprodukci, jako i život dalších organismů, živočišných a rostlinných. V tomto smyslu je třeba chápat právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny.

V rámci pátého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy je proto na místě vzít v potaz také námitky stěžovatelů týkající se jejich práva na příznivé životní prostředí. Konkrétně námitky týkající se prevence sucha a nedostatku vody, ochrany zvláště chráněných živočichů, zastavěnosti území, ochrany zemědělského půdního fondu a krajinného rázu. Mezi složky životního prostředí ve smyslu čl. 35 Listiny však již nepatří kulturní památky. Tyto námitky stěžovatelů lze tedy přezkoumat pouze co do jejich zákonnosti v rámci čtvrtého kroku algoritmu. V nyní posuzované věci přeložka silnice poměrně zásadním způsobem zasáhne do práv stěžovatelů zejména na ochranu vlastnického práva a respektování obydlí.

Nově vybudovaná silnice má vést nejen obecně přes pozemky stěžovatelů, ale přímo přes jejich zahradu, která bezprostředně přiléhá k jejich rodinnému domu. Tím dochází k zásahu nejen do vlastnického práva, ale i práva na ochranu obydlí chráněného čl. 12 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Přeložka byla také územním plánem vymezena jako veřejně prospěšná stavba, pro kterou lze pozemky vyvlastnit. Na změnu územního plánu může tedy navazovat vyvlastňovací řízení. Jedná se tedy o zásah do osobních práv, kde judikatura Ústavního soudu aplikuje standardní test proporcionality bez zvláštní míry zdrženlivosti.“

K přiměřenosti řešení zvoleného v územním plánu

NSS se obsáhleji „rozpovídal“ i k výkladu pojmu přiměřenost zvoleného řešení: „Ze samotné podstaty principu přiměřenosti plyne, že ve třetím kroku se poměřuje „něco k něčemu“. Toto posuzování přiměřenosti si lze představit jako poměřování na rovnoramenných vahách. V kontextu schvalování územních plánů se na jednu misku vah položí míra veřejného zájmu na zvoleném řešení a právo obce na samosprávu. Na druhou misku vah se položí tíha dopadů do práv navrhovatelů. 

Z právě uvedeného pro nyní posuzovaný případ mimo jiné vyplývá, že zcela zásadní je jasné vymezení cíle, který daná část územního plánu, proti které stěžovatelé brojí, sleduje. Pokud cíl není bezpochybně identifikován, není možné přiměřenost posoudit. Sledovaný cíl hraje zásadní význam v každém kroku testu proporcionality. Zásah do práv stěžovatelů byl odůvodňován nevyhovujícím stavem silnice č. II/151, a tedy potřebou zvýšení bezpečnosti silničního provozu ve spojení s dopravním významem této silnice. To je obecně jistě důležitý legitimní cíl, jak Nejvyšší správní soud konstatoval již v předchozím rozsudku týkajícím se totožných stěžovatelů (č. j. 6 Ao 3/2009-76).

Stěžovatelé však již v návrhu před krajským soudem, stejně jako nyní v kasační stížnosti (zrušovací důvod č. 7), obsáhle argumentovali, že ve spise nemá oporu tvrzení o tom, že přeložka vyřeší dopravní závady spočívající ve velké nehodovosti na současné silnici č. II/151 a že jde o významnou silnici. Krajský soud se s touto argumentací vypořádal tak, že se „nelze ztotožnit s názorem navrhovatelů, že závěr o skutkových zjištěních ohledně dopravního významu koridoru II/151 a vlivu koridoru D1-Z4 na snížení rizika dopravních nehod nemá oporu ve spise a je v rozporu s objektivní realitou. Na základě podkladů, které jsou ve spise, takový závěr vyslovit nelze“.

Odkaz krajského soudu na „výše popsané podklady“ je však nejasný. Krajský soud před touto pasáží zmiňuje pouze územní studii z roku 2009. Tato studie posuzuje varianty řešení dopravní závady a upřednostňuje variantu zvolenou nyní napadenou změnou územního plánu. Studie se však nijak nevyjadřuje k významu silnice č. II/151, ani k otázce nehodovosti na stávající silnici, včetně toho, jak bude vyřešena diskutovanými variantami. Lze připomenout, že pokud dotčená osoba vznese relevantní námitku, pořizovatel územního plánu musí již v rámci přípravy opatření obecné povahy odpovídajícím způsobem reagovat na zpochybnění skutkových zjištění, z nichž vycházel (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2020, č. j. 6 As 151/2019-53, bod 20).

[85] Otázka snížení nehodovosti po přeložce silnice je zásadní pro posuzování přiměřenosti tohoto řešení. Do základních práv stěžovatelů je zásadním způsobem zasahováno právě s odkazem na legitimní cíl zvýšení bezpečnosti silničního provozu. Proto otázka zvýšení této bezpečnosti musí být postavena najisto a opřena o relevantní důkazy ve správním spise. Nelze posoudit přiměřenost zvoleného řešení, a to v žádném kroku testu proporcionality, pokud není důkazně podloženo, v jaké míře řešení sledovaného cíle dosáhne. Bez toho nelze mít za splněný krok vhodnosti, nelze provést krok potřebnosti, ani vážení zájmů v posledním kroku. Váha veřejného zájmu na přeložce závisí právě na tom, jak moc zlepší bezpečnost silniční dopravy. To zahrnuje i posouzení, o jak významnou silnici se jedná a jaký je na ní provoz. Čím větší význam silnice a provozu na ní, tím větší bude veřejný zájem na zvýšení její bezpečnosti. Vypořádání této námitky krajským soudem je tedy nedostatečné, a rovněž v tomto ohledu je napadený rozsudek nepřezkoumatelný.“

 Rozsudek NSS ze dne 23. 3. 2023, čj. 6 As 319/2021 – 111, dostupný na www.nssoud.cz

Více nešich textů k problematice územního plánování najdete zde.