NSS v rozsudku ze dne 6. února 2019 zrekapituloval důležitost rozlišení definitivního snížení dotace a pozastavení platby dotace. Jednalo se o spor Vysoké školy báňské – Technické univerzity Ostrava proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy.  Proč NSS potvrdil zrušení rozhodnutí MŠMT?

Znění § 14e rozpočtových pravidel do 19. 2. 2015

Podle § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (dále jen „rozpočtová pravidla“) ve znění účinném do 19. 2. 2015 platilo následující: „poskytovatel nemusí vyplatit část dotace, domnívá-li se, že došlo k porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie, a to do výše, která je stanovena v rozhodnutí o poskytnutí dotace jako nejvyšší možná výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Přitom přihlédne k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení cíle dotace.“

§ 14e odst. 2 rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015 uváděl, že: „v případě, že poskytovatel provede při proplácení dotace opatření podle odstavce 1, informuje o něm písemně příjemce a příslušný finanční úřad, a to včetně jeho rozsahu a odůvodnění.“

Výklad poskytl až rozšířený senát NSS

Výklad tohoto ustanovení nebyl dlouhou dobu jasný. Podrobnější vodítko poskytl až rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48: Domníval-li se podle rozšířeného senátu poskytovatel dotace, že byla porušena pravidla pro zadání veřejné zakázky, aniž současně byla porušena rozpočtová kázeň (peněžní prostředky nebyly vyplaceny), měl dle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění účinném do 19. 2. 2015 pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 s. ř. s.

Na usnesení rozšířeného senátu pak navázal NSS rozsudkem ze dne 7. 6. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-78, podle něhož: „(p)okud soud zkoumá, zda měl poskytovatel na základě § 14e rozpočtových pravidel právo příslušnou část dotace definitivně snížit, či v tomto rozsahu pouze dočasně pozastavit platbu, musí zjistit, jestli se porušení povinnosti, které je důvodem nevyplacení, týká části dotace, která již byla dříve proplacena, či části dotace, kterou poskytovatel teprve měl vyplatit. V prvém případě může poskytovatel platbu pouze pozastavit, ve druhém je oprávněn ji s konečnou platností snížit. (…) Na rozhodnutí o definitivním snížení dotace podle § 14e rozpočtových pravidel musí být kladeny stejné nároky jako na rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně. Závěry judikatury správních soudů vyslovené ve vztahu k odvodům za porušení rozpočtové kázně, které se týkají požadavků na jednoznačnost a srozumitelnost dotačních pravidel, je třeba aplikovat v plném rozsahu i na rozhodování o snížení dotace podle § 14e rozpočtových pravidel.“

Důležitost odlišení pozastavení vyplácení dotace a její definitivní snížení

NSS ve své rozhodovací praxi zdůrazňuje, že je třeba důsledně rozlišovat situace, kdy poskytovatel dotace mohl pouze pozastavit její vyplácení, a situace, kdy mohl dotaci definitivně snížit. Pro určení, zda poskytovatel může dotaci pouze pozastavit, nebo definitivně snížit, je třeba nejprve odpovědět na otázku, zda již příjemce dotace obdržel peněžní prostředky na úhradu výdajů, které jsou přímo zasaženy vytýkaným pochybením. Poté je třeba zkoumat, zda úkon, kterým poskytovatel pozastavil nebo snížil dotaci, splňuje zákonné požadavky na podobu správního rozhodnutí.

Rozšířený senát posuzoval také otázku vztahu porušení rozpočtové kázně a porušení dotačních podmínek. Provázanost shledal tam, kde prostředky byly vyplaceny a kde finanční orgán zjistil porušení rozpočtové kázně. Zabýval se rovněž pravomocí poskytovatele dotace pozastavit výplatu dotace pro porušení pravidel při zadávání veřejných zakázek před vyplacením peněžních prostředků. Zde uvedl, že poskytovatel dotace měl podle § 14e rozpočtových pravidel pravomoc rozhodnout o nevyplacení dotace či její části, i v případě, že se domníval, že byla porušena pravidla pro zadání veřejné zakázky, aniž současně byla porušena rozpočtová kázeň (bod 87 usnesení).

Postup musí být pro příjemce dotace srozumitelný a předvídatelný

NSS zdůrazňuje: „Je třeba dále zdůraznit, že příjemce dotace musí vždy vědět, zda vůči němu poskytovatel uplatňuje opatření dočasné, nebo konečné. Pouze tak se proti němu může efektivně bránit (viz body [88] až [91] usnesení rozšířeného senátu). Při jakémkoliv nevyplacení peněžních prostředků musí být pro příjemce postup poskytovatele srozumitelný a předvídatelný. Z oznámení o nesrovnalosti jednoznačně neplyne, zda se jedná o opatření dočasné, nebo konečné.

Stěžovatel v něm sice uvádí, že žalobkyni nevyplatí částku 241 778 Kč, neboť se podle něj jedná o nezpůsobilý výdaj kvůli pochybení ve veřejné zakázce; zároveň však následuje informace, že věc předal finančnímu úřadu k prošetření porušení rozpočtové kázně. Tím naznačil, že šetření porušení dotačních pravidel bude ještě pokračovat. V takovém případě však nelze toto oznámení považovat za konečné rozhodnutí o snížení dotace. Po žalobkyni přitom nebylo možné legitimně požadovat, aby si úsudek o povaze tohoto úkonu učinila sama pouze na základě znění § 14e rozpočtových pravidel, protože zákonná úprava byla v rozhodné době nedostatečná.

Pokud tedy stěžovatel vyčkával na závěr správce daně o tom, zda byla, či nebyla porušena rozpočtová kázeň (přestože v tomto případě správce daně neměl pravomoc rozhodovat o porušení rozpočtové kázně), je třeba za konečné rozhodnutí logicky považovat až úkon, který následuje po formálních krocích správce daně (zde daňová kontrola a zpráva o ní). Z postupu stěžovatele tedy nebylo dlouhou dobu jasné, o kterou ze dvou variant rozhodnutí – pozastavení, či snížení dotace – se jedná. Pro závěr o tom, že konečným rozhodnutím je až oznámení řídicího orgánu, pak svědčí také skutečnost, že až z něj se žalobkyně mohla dozvědět o konečném charakteru opatření.“

NSS potvrdil, že rozhodnutí MŠMT bylo nepřezkoumatelné

„NSS pak souhlasí s městským soudem, že oznámení řídicího orgánu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Rozšířený senát ve svém usnesení vyslovil, že rozhodnutí o nevyplacení dotace musí obsahovat důvody, ve kterých poskytovatel porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spatřuje, jejich závažnost, rozsah, vliv na dosažení účelu dotace, včetně důvodů, pro které nebude příslušná částka příjemci vyplacena či naopak nebude vyplacena s konečnou platností. Oznámení řídicího orgánu těmto požadavkům nevyhovuje.

Obecná tvrzení uvedená v oznámení: že uplatněné výdaje nelze považovat za způsobilé, neboť nesplňují kritéria hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti; že v průběhu daňové kontroly před finančním úřadem nevyšly najevo nové skutečnosti, jež by ovlivnily závěr o nezpůsobilosti výdajů; a že proto stěžovatel trvá na nesrovnalosti, nejsou dostatečná pro náležité odůvodnění rozhodnutí o nevyplacení dotace. Nadto je v závěru oznámení uvedeno, že se řídicí orgán opětovně obrátí na finanční úřad, což k srozumitelnosti aktu také nepřispívá. K tomu NSS podotýká, že pro efektivní soudní přezkum by bylo vhodné, aby rozhodnutí o krácení dotace obsahovalo jednoznačnou informaci o tom, zda již příjemce obdržel, či neobdržel peněžní prostředky, které jsou přímo zasaženy pochybením, a zda se tedy jedná o pozastavení, nebo o snížení dotace.“

Podle  rozsudku NSS č.j. 10 Afs 376/2017 – 49 dne 6. února 2019.

Více našich textů k problematice dotací najdete zde.