K nové metodice k ochraně zemědělského půdního fondu (i při územním plánování)

Od října roku 2022 platí nový metodický výklad odboru adaptace krajiny na klimatickou změnu a odboru legislativního orgánům ochrany zemědělského půdního fondu k některým ustanovením zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Je v něm řada důležitých závěrů. My upozorníme na jeden z nich, který se týká vymezování zastavitelných ploch v územních plánech na zemědělském půdním fondu.

Zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu říká v § 4 odst. 3, že zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany lze odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu. V § 4 odst. 4 je uvedeno, že při odejmutí zemědělské půdy musí být zohledněna a provedena vhodná opatření pro naplnění veřejného zájmu na zadržení vody v krajině. Konečně je pak v zákoně § 4 odst. 5, podle kterého platí, že odstavec 4 § 4 se použije také při posuzování ploch, které jsou již vymezeny jako zastavitelné v platné územně plánovací dokumentaci. Odstavec 3 § 4 se nepoužije při posuzování ploch vymezených jako zastavitelné nebo jako plochy územní rezervy v platné územně plánovací dokumentaci.

V § 5 zákona o ZPF se píše: Aby ochrana zemědělského půdního fondu byla při územně plánovací činnosti zajištěna, jsou pořizovatelé a projektanti územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů povinni řídit se zásadami této ochrany (§ 4), navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů nejvýhodnější. Přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením.

To, zda byly zásady dodrženy, musí v rámci územního plánování kontrolovat orgány ochrany ZPF.

K významu stanoviska orgánu ochrany ZPF jsme psali zde.

Nový územní plán a přebírání zastavitelných ploch – posuzovat nebo ne?

Je otázkou, jak se má postupovat, když jsou z předchozí územně plánovací dokumentace přebírány zastavitelné plochy vymezené na zemědělském půdním fondu. V metodice se k tomu uvádí:

Ustanovení § 4 odst. 3 zákona stanoví že zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany lze odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fond“. Druhá věta ustanovení § 4 odst. 5 zákona stanoví, že odstavec 3 se nepoužije při posuzování ploch vymezených jako zastavitelné nebo jako plochy územní rezervy v platné územně plánovací dokumentaci. Aplikace druhé věty daného ustanovení se vztahuje na situace, kdy se takzvaně „překlápí“ plocha z platné územně plánovací dokumentace (dále jen „ÚPD“) do nově připravované ÚPD.

Druhá věta ustanovení § 4 odst. 5 zákona definuje podmínky, za kterých není potřeba prokazovat jiný veřejný zájem výrazně převažující nad veřejným zájmem na ochranu ZPF dle ustanovení § 4 odst. 3 zákona, přičemž je zásadní, že se dané ustanovení vztahuje pouze na vyhodnocování ploch (zastavitelné plochy, plochy přestavby, plochy změn v krajině či plochy v územní rezervě) v návrhu územně plánovací dokumentace. Pro aplikaci druhé věty ustanovení § 4 odst. 5 zákona je zásadní, že se vztahuje pouze na posuzování již vymezených ploch v platné ÚPD („… posuzování ploch vymezených…“) při takzvaném překlápění do nově připravované ÚPD.

Jedná se o plochy, u kterých nemá dojít ke změně parametrů vymezené plochy (změna funkčního využití či plošného rozsahu), neboť v případě změny vymezené plochy se již fakticky jedná o plochu novou, a nikoliv o případ posuzování vymezené plochy. Dojde-li ke změně parametrů vymezené plochy, je potřeba aplikovat ustanovení § 4 odst. 3 zákona. V souladu s výše uvedeným lze konstatovat, že druhou větu ustanovení § 4 odst. 5 zákona lze aplikovat pouze v případě, kdy nedošlo ke změně parametrů posuzované plochy při takzvaném překlopení z platné ÚPD do nově připravované ÚPD. V případě změny parametrů posuzované plochy oproti parametrům plochy obsažené v platné ÚPD či v případě plochy územní rezervy, která bude v nové ÚPD vymezena např. v zastavitelných plochách, bude nutno aplikovat ustanovení § 4 odst. 3 zákona.

Druhá věta daného ustanovení neumožnuje jiný výklad, neboť by jakýkoliv jiný výkladový přístup k danému ustanovení předpokládal situaci, kdy by při návrhu zastavitelné plochy na nejkvalitnější půdě zařazené do I. či II. třídy ochrany dle BPEJ neproběhlo posouzení, zda v souladu s § 4 odst. 3 zákona jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem na ochraně ZPF, a to přestože plocha dříve nebyla předmětem posouzení ze strany orgánu ochrany ZPF. Takový postup by bezpochyby představoval zásadní rozpor se smyslem a účelem zákona.

A co zásahy do vlastnických práv a nepřiměřenost řešení?

Je otázkou, jak se s metodikou vypořádají soudy. Nejvyšší správní soud totiž ve své judikatuře mj. uvádí: „Skutečnost, že se na pozemcích nachází půda I. třídy ochrany, není nová, a krajský soud velmi příhodně poukázal na to, že ani napadený územní plán nepočítal s jejím zemědělským využitím.

Tyto důvody stěžovatelka v kasační stížnosti vůbec nezpochybňuje, pouze se snaží v reakci na napadený rozsudek navodit dojem, že zastavění pozemků je vyloučeno, jelikož by je bylo možné odejmout ze zemědělského půdního fondu pouze tehdy, pokud by jiný veřejný zájem výrazně převažoval nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu. Nejvyšší správní soud k její argumentaci zaprvé uvádí, že je spekulativní, zadruhé zdůrazňuje, že vychází ze znění zákona o zemědělském půdním fondu účinného až od 1. 4. 2015, tedy po dokončení procesu přijímání napadeného územního plánu. Teprve od té doby je v § 4 odst. 3 stanoveno, že [z]emědělskou půdu I. a II. třídy ochrany lze odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu.

Odstavec 4 téhož ustanovení přitom uvádí, že [o]dstavec 3 se nepoužije při posuzování těch ploch, které jsou obsaženy v platné územně plánovací dokumentaci, pokud při nové územně plánovací činnosti nemá dojít ke změně jejich určení. Pokud by tedy navrhovatelovy pozemky zůstaly v zastavitelné ploše, omezení odstavce 3 by se na ně nevztahovalo. Nejvyššímu správnímu soudu nyní nepřísluší předjímat, zda k odnětí ze zemědělského půdního fondu dojde, či nikoli, z pohledu nynější věci je však podstatné, že to není vyloučeno.“ (Rozsudek NSS ze dne, čj. 9 As 171/2018 – 50)

Judikatura se samozřejmě týká zákona o ZPF před novelizací a před vydáním nové metodiky, nicméně se nedomníváme, že by bylo možno jen změnit parametry již vymezených zastavitelných ploch a říct, že je nutné je v novém územním plánu či jeho změně posoudit podle zásad uvedených v § 4 zákona o ZPF a dospět pak k závěru, že musí být plochy zastavitelné bez dalšího zařazeny mezi nezastavitelné, protože není dán žádný veřejný zájem, který by převažoval nad ochranou ZPF. Máme za to, že bude i nadále nutno zásah do vlastnického práva odůvodnit lépe, než jen § 4 odst. 3 zákona o ZPF, jinak by při soudním přezkumu mohl soud zhodnotit jednání obce spočívající ve „změně určitých parametrů“ zastavitelných ploch jako účelové a neposkytnout mu ochranu.

Metodika je dostupná zde.