Soud k petici jako důvodu omezení zastavitelnosti

Krajský soud v Praze rozhodoval o územním plánu Pyšel, jehož část vymezovala plochu zemědělskou a plochu veřejného prostranství na dřívější ploše venkovské obytné. Jakým způsobem k tomu přistoupil, si řekneme v tomto článku.

K otázce přiměřenosti

Soud se zabýval tím, zda bylo omezení zastavitelnosti přiměřené: „Napadeným územním plánem nepochybně došlo k zásahu do navrhovatelova vlastnického práva, neboť jím bylo oproti dřívějšímu územnímu plánu změněno funkční využití části pozemků, jejichž vlastníkem, resp. spoluvlastníkem je. Otázkou tedy není, zda k zásahu došlo, ale zda byl tento zásah přiměřený.

Při posouzení otázky přiměřenosti zásahu je přitom třeba vycházet z toho, že územní plánování je dlouhodobým procesem, který by měl probíhat kontinuálně, tj. nově přijímaná dokumentace by měla navazovat na tu stávající. Neznamená to samozřejmě, že je třeba převzít všechny návrhové plochy; tím by byl vyloučen jakýkoli rozvoj v území. Dotčené osoby nicméně musí mít možnost spolehnout se na určitou stálost územně plánovací dokumentace, respektive kontinuitu jejího vývoje, protože jedině tak jí mohou přizpůsobit své záměry. Je tedy spíše nežádoucí, aby jednou projednané a schválené záměry byly opakovaně znovu posuzovány, přehodnocovány a měněny. Dochází tím k zásahu do legitimního očekávání dotčených osob a k neefektivnímu vynakládání veřejných prostředků. Má-li dojít ke změně funkčního určení ploch, pak musí být podložena dostatečně závažnými důvody, opírajícími se buď o relevantní změnu okolností, nebo o to, že původní řešení je věcně nesprávné a vede k závažné kolizi s veřejným zájmem.“

Klíčové je vždycky odůvodnění

„K požadavkům na míru konkrétnosti vypořádání námitek proti opatření obecné povahy existuje mnoho judikatury. Nejvyšší správní soud vyslovil názor, že na rozhodnutí o námitkách je třeba klást stejné požadavky, jako na standardní rozhodnutí ve smyslu § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a to zejména co do přezkoumatelnosti odůvodnění… V nyní projednávané věci nedávají samotná rozhodnutí o navrhovatelových námitkách v podstatě žádnou odpověď na to, proč byla původní zastavitelná plocha na dotčených pozemcích významně redukována.

Z rozhodnutí o námitkách navrhovatele (námitky nesou označení N26 a N33) na str. 193, resp. 200 odůvodnění územního plánu lze vyčíst pouze to, že vymezení ploch ZJ18 a ZJ19 „je zevrubně odůvodněno s odkazem na míru naplňování dosud platného územního plánu, kdy je kontaktní část těchto pozemků vůči stávajícím místním a účelovým komunikací zčásti zainvestována (NN elektro).“ Z tohoto textu tedy vůbec nevyplývá, proč k redukci zastavitelných ploch oproti původnímu územnímu plánu došlo, tj. proč zastavitelná plocha nadále nepokrývá rovněž sporné území.

Lze dovodit snad pouze to, že plochy ZJ18 a ZJ19 byly jako zastavitelné vymezeny z důvodu, že přiléhají k pozemním komunikacím a že navrhovatel již učinil investice do plánované výstavby na těchto plochách. Jak soud nicméně uvedl výše, odpovědi na navrhovatelovy námitky je zapotřebí hledat rovněž v obecné části odůvodnění napadeného OOP, obzvláště naznačuje-li odpůrce v rozhodnutí o námitkách, že vymezení ploch ZJ18 a ZJ19 „zevrubně odůvodnil“. K zastavitelným plochám ZJ18 a ZJ19 se odpůrce vyjadřuje na str. 118 – 120 odůvodnění územního plánu. Zde odpůrce vysvětluje důvody, proč se nakonec rozhodl pro kompromisní řešení, tj. proč požadavku navrhovatele na vymezení zastavitelných ploch na dotčených pozemcích vyhověl pouze částečně, a proč naopak zastavitelnou plochu nevymezil rovněž v rozsahu sporného území.“

O nutnosti řádného odůvodnění územního plánu nebo jeho změny jsme již psali.

Obyvatelé vyjádřili nesouhlas s výstavbou

Pyšely se při změně regulace řídily hlavně peticí obyvatel: „Z odůvodnění vyplývá, že hlavním důvodem pro vypuštění zastavitelných ploch mezi městskými částmi Zaječice a Pyšely je „nebývale rozsáhlá reakce obyvatelů Pyšel“, kteří hromadně v tzv. Pyšelské výzvě z listopadu 2018 vyjádřili nesouhlas s výstavbou obytných domů v katastrálním území Pyšely, Zaječice a Kovářovice a požadovali změnu regulace původně zastavitelných ploch PY38 a PY40 – PY45 mezi Pyšely a Zaječicemi na ornou půdu nebo jinou zeleň. Petenti společně uvedli, že (původní) návrh územního plánu počítal se zdvojnásobením počtu obyvatel města Pyšely a že pro takovéto množství obyvatel nebude postačovat pitná voda, které je v lokalitě nedostatek.

Petenti vyjádřili též obavu, že jejich nemovitosti ztratí hodnotu, protože se z Pyšel stane „obyčejné přelidněné satelitní městečko“. Vedle toho odpůrce zmínil rovněž to, že redukci zastavitelných ploch v území se zemědělskou půdou II. třídy ochrany ZPF a zastavitelných ploch zasahujících do krajiny požadoval krajský úřad. Odpůrce dle svých slov nicméně zohlednil skutečnost, že navrhovatel již do plánované výstavby obytných domů investoval finanční prostředky, a proto nově vymezil na dotčených pozemcích alespoň zastavitelné plochy ZJ18 a ZJ19, a to právě „v rozsahu realizované technické infrastruktury“.“

Soud k odůvodnění doplnil: „Z výše uvedeného tedy vyplývá, že důvodem, proč odpůrce nově v rozsahu sporného území nevymezil zastavitelnou plochu, je především požadavek veřejnosti na vypuštění zastavitelných ploch mezi městskými částmi a vedle toho též stanovisko krajského úřadu, který měl nesouhlasit se záborem zemědělské půdy II. třídy ochrany ZPF a se zasahováním zastavitelných ploch do krajiny.

Byť jsou tedy rozhodnutí o navrhovatelových námitkách jako taková naprosto vágní a sama o sobě zcela nedostatečná, v obecné části odůvodnění napadeného OOP lze nalézt důvody, proč odpůrce k redukci zastavitelné plochy na dotčených pozemcích přistoupil a které jsou způsobilé pomoci nedostatečnost rozhodnutí o navrhovatelových námitkách překlenout. Soud je tedy názoru, že územní plán ve vztahu k namítané neproporcionalitě přijatého řešení nevykazuje natolik závažné nedostatky, že by jej v tomto rozsahu nebylo možné vůbec soudně přezkoumat. Odpůrce uvedl důvod, proč se k redukci zastavitelných ploch na dotčených pozemcích uchýlil, a to způsobem, který umožnil navrhovateli s názorem odpůrce věcně polemizovat, jak ostatně učinil v návrhu, který umožnil i soudu se obsahem napadeného OOP věcně zabývat.“

Stačí petice jako důvod pro zásah do vlastnického práva

K otázce, zda je petice nespokojených obyvatel dostatečným důvodem pro omezení zastavitelnsoti soud uvedl: „Soud se nejprve vyjadřuje – slovy odpůrce – k „nebývale rozsáhlé reakci obyvatelů Pyšel“, tj. k nesouhlasu obyvatel města Pyšely se srůstáním jednotlivých městských částí, který značné množství petentů (údajně cca 500 obyvatel) vyjádřilo prostřednictvím tzv. Pyšelské výzvy. Soud předesílá, že odpůrcem akceptované a do napadeného OOP promítnuté přání určité části občanů, aby volná krajina mezi městskými části nebyla pro futuro urbanizována, je poměrně slabým argumentem pro vyřazení části dotčených pozemků ze zastavitelných ploch a pro zásah do legitimního očekávání navrhovatele, který na dotčených pozemcích hodlal realizovat výstavbu rodinných domů.“

Soud odkázal na dřívější judikaturu: „Pouze proto, že odpůrkyně záměr, který v minulosti zanesla do územněplánovací dokumentace, nyní již neshledává vhodným a esteticky akceptovatelným, nemůže ho vypustit z územního plánu, nehledíc na soukromé zájmy (legitimní očekávání) vlastníka pozemků. Územní plánování, jakkoliv je do určité míry nezávislé na věcných právech k nemovitým věcem, jejichž užívání reguluje, musí částečně respektovat záměry vlastníků nemovitých věcí vyjádřené v průběhu pořizování územního plánu. Odpůrkyni nenáleží takové postavení, které by se vyznačovalo tím, že by prostřednictvím územního plánu prosadila vlastní představu o tom, jak by mělo být území pro příště využíváno, a vlastníci nemovitých věcí by se museli této představě podřídit.

Odpůrkyně patrně vychází z domněnky, že je pánem území obce a suverénně o něm rozhoduje. Opomíjí však, že toto území obce, které tvoří teritoriální substrát územní samosprávy, odpůrkyni nepatří, a nemůže k němu přistupovat jako pán-suverén, jenž autoritativně vlastníkům pozemků určuje, jak je mohou využít. Úkolem odpůrkyně v oblasti územního plánování je koordinovat soukromé zájmy jednotlivých vlastníků a zohlednit (prosadit) skutečné veřejné zájmy vyskytující se na území obce.“ Se závěry zdejšího soudu se plně ztotožnil Nejvyšší správní soud ve shora již vzpomínaném rozsudku č. j. 9 As 171/2018 – 50.“

Úkolem je koordinovat soukromé zájmy a zájmy veřejné

Soud doplnil, že „nelze pomíjet, že v roce 2006 odpůrce přijal takovou regulaci, která se zastavěním dosud neurbanizované krajiny počítala, a založil tak legitimní očekávání vlastníků pozemků v lokalitě ohledně jejich funkčního určení. Tehdy stěžovatel vymezil zastavitelné plochy i v prostoru mezi městskými částmi Zaječice a Pyšely a nyní je nemůže v novém územním plánu vypustit jen z toho důvodu, že nepovažuje původně přijaté řešení za ideální nebo proto, že si zastavění krajiny mezi oběma městskými částmi nepřeje část veřejnosti.

V procesu územního plánování je úkolem vydavatele územně plánovací dokumentace koordinovat soukromé zájmy jednotlivých vlastníků a zohlednit skutečné veřejné zájmy na území obce (§ 18 odst. 2 stavebního zákona). Soud tedy opakuje, že požadavek části obyvatel na to, aby krajina mezi jednotlivými městskými částmi nebyla urbanizována, tj. požadavek na nesrůstání jednotlivých městských částí není sám o sobě dostatečně závažným důvodem k tomu, aby bylo zasaženo do právní jistoty a legitimního očekávání navrhovatele.“

K doplňování důvodů pro regulaci až před soudem

„Soud podotýká, že odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl některé skutečnosti, které by mohly nasvědčovat existenci závažného důvodu pro redukci zastavitelných ploch v obci. Např. o tom, že se obec potýká s nedostatkem pitné vody, se zmiňuje jak odpůrce ve vyjádření k návrhu, tak i občané ve svých námitkách. Soud ale musí dát rovněž zapravdu navrhovateli, který v replice správně upozornil na to, že odpůrce teprve v řízení před soudem snesl řadu nových důvodů, pro které údajně zastavitelnou plochu ve sporném území nevymezil.

O tom, že se město Pyšely potýká s nedostatkem pitné vody, že v oblasti není a ani v dohledné době nebude realizována dostatečná infrastruktura či že stávající čistírna odpadních vod nebude v případě další výstavby rodinných domů a nárůstu obyvatel z hlediska kapacity vyhovující, se odpůrce v odůvodnění napadeného OOP v souvislosti s redukcí zastavitelných ploch nikterak nezmínil. Z odůvodnění napadeného OOP tedy neplyne, že by redukce zastavitelných ploch mezi Zaječicemi a Pyšely souvisela s hrozbou „přelidnění“ města a s obavou z nedostatku pitné vody či nezpůsobilé infrastruktury.“

Ke svévoli a diskriminaci

Soud ještě řekl: „Pokud by skutečně bylo pravým důvodem redukce zastavitelných ploch mezi městskými částmi to, že odpůrce v předchozí územně plánovací dokumentaci zastavitelné plochy „naddimenzoval“ a pokud by v této souvislosti hrozila závažná kolize s veřejným zájmem (což například nedostatek pitné vody ve městě nepochybně je), pak by bylo ale současně povinností odpůrce řádně odůvodnit, jakými kritérii se řídil při úvaze, jaké zastavitelné plochy z původního územního plánu převezme a jaké naopak vypustí.

Navrhovatel během pořizování územního plánu ve svých námitkách uváděl, že má-li být důvodem změny funkčního využití dotčených pozemků obecný požadavek na redukci zastavitelných ploch, není mu zřejmé, proč je zastavitelná plocha redukována právě na jeho pozemcích. Odpovědi se mu však v odůvodnění napadeného OOP nedostalo. Teprve ve vyjádření k návrhu odpůrce naznačuje, že z původního územního plánu převzal ty zastavitelné plochy, které navazují na zastavěné území obce či ho přirozeně „zaoblují.“ Proto odpůrce z původního plánu převzal např. 33 000 m2 rozlehlou zastavitelnou plochu ZJ1 určenou k bydlení, aniž by ji jakkoliv redukoval.

Soud tedy uvádí, že pokud snad skutečným důvodem změny funkčního využití dotčených pozemků byl některý ze závažných veřejných zájmů shora uvedených, pak to nicméně z odůvodnění napadeného OOP nevyplývá, a nadto v takovém případě odpůrce navrhovateli v odůvodnění územního plánu ani dostatečně nevysvětlil, proč omezuje zastavitelnost právě jeho dotčených pozemků, a nikoliv např. pozemků zahrnutých do zastavitelné plochy ZJ1, nacházející se v těsné blízkosti dotčených pozemků.“

Závěr

„Soud tedy uzavírá, že odpůrce v odůvodnění napadeného OOP neuvedl žádné závažné důvody, které by výstavbě na navrhovatelových pozemcích bránily. Argumenty odpůrce jsou zčásti slabé v kontrastu s dopadem na vlastnické právo navrhovatele a zčásti zavádějící. Odpůrce tedy v rozhodnutí o námitkách neobhájil dostatečně silnými a relevantními argumenty, proč bylo nutné zastavitelné plochy na dotčených pozemcích redukovat.

Soud nevylučuje, že naléhavý veřejný zájem pro zamezení další výstavby v obci existuje (nevyhovující infrastruktura či nedostatek pitné vody v případě dalšího nárůstu obyvatel); takovýto veřejný zájem ovšem odpůrce v odůvodnění napadeného OOP nedefinoval. Soud je proto názoru, že nezahrnutí sporného území do zastavitelných ploch neobstojí, neboť regulace dotčených pozemků v rozsahu sporného území se jeví být – ve světle důvodů uvedených v odůvodnění napadeného OOP – neproporcionální.“

Podle rozsudku Krajského soudu v Praze č. j. 43 A 107/2022- 81 ze dne 28. 3. 2023