V rozsudku ze dne 26. 5. 2021 Nejvyšší správní soud reagoval na argumentaci příjemce dotace, který v rámci soudního přezkumu odvodu za porušení rozpočtové kázně namítal, že pokud by se dopustil porušení zákona o veřejných zakázkách (pokud by podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky), pak by se jednalo o správní delikt podle zákona o veřejných zakázkách, přičemž o takovém porušení zákona o veřejných zakázkách nepřísluší rozhodovat nikomu jinému, než ÚOHS. Proč NSS tyto námitky neposoudil jako důvodné?

Porušení rozpočtové kázně nezávisí na spáchání přestupku podle zvláštního zákona

Nutno podotknout, že ve věci šlo o smlouvu o poskytnutí dotace uzavřenou dne 27. 10. 2009. NSS poukázal na to, že podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách platilo, že „[z]adavatel se dopustí správního deliktu tím, že a) nedodrží postup stanovený tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku“.

Podle § 22 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (malá rozpočtová pravidla) v tehdy platném znění „[p]orušením rozpočtové kázně je každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti“. Podle § 22 odst. 2 téhož zákona pak bylo neoprávněné použití peněžních prostředků definováno jako „jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená zákonem, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušeny podmínky, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity“.

NSS konstatuje, že „Již z textu daných ustanovení je zřejmé, že k porušení rozpočtové kázně dochází nikoliv spácháním správního deliktu, ale porušením povinnosti stanovené zákonem pro nakládání s peněžními prostředky. Do těchto povinností nepochybně spadá též jejich vynakládání v souladu se zákonem o veřejných zakázkách. Vztah porušení rozpočtové kázně a správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách je proto na sobě nezávislý.“

Porušení zákona o veřejných zakázkách znamená porušení rozpočtové kázně

NSS dodal, že porušení zákona o veřejných zakázkách bude většinou představovat porušení rozpočtové kázně. Naopak pouze některá porušení rozpočtové kázně budou představovat i naplnění skutkové podstaty správního deliktu. Z malých rozpočtových pravidel však nijak neplyne, že pokud porušení rozpočtové kázně zároveň znamená naplnění skutkové podstaty správního deliktu, musel by orgán rozhodující o porušení rozpočtové kázně vyčkávat na to, zda ÚOHS udělí pokutu za porušení zákona o veřejných zakázkách.

NSS zdůraznil, že na těchto závěrech nic nemění ani § 99 odst. 2 daňového řádu, podle něhož „[s]právce daně si nemůže učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek, nebo jiný správní delikt a kdo za něj odpovídá, ani o otázkách osobního stavu“.

„Takovou úvahu totiž správce daně (orgán rozhodující o porušení rozpočtové kázně) nečiní, protože věc posuzuje nezávisle na základě autonomní úpravy v územních rozpočtových pravidlech, které se s úpravou správního deliktu v zákoně o veřejných zakázkách pouze částečně obsahově překrývá. Nicméně ani tam, kde dojde k překryvu, to neznamená, že by si takovou úvahu nemohl učinit správce daně, minimálně do okamžiku, kdy by ÚOHS rozhodl, že došlo ke spáchání správního deliktu.“

 Bylo by absurdní čekat na rozhodnutí, zda byl spáchán trestný čin

NSS poukazuje na to, že „Pokud by byla správná argumentace stěžovatele, pak by to také muselo znamenat, že orgán rozhodující o odvodu by nemohl sám posoudit jako porušení rozpočtové kázně například to, že někdo úmyslně použil dotaci v částce vyšší než 25 000 Kč (§ 138 trestního zákoníku v tehdy účinném znění) na jiný účel, protože by tím zároveň došlo k naplnění skutkové podstaty minimálně trestného činu dotačního podvodu. Tento závěr je však zjevně nesprávný.

 Obdobný vztah ostatně platí například i ohledně běžných daňových povinností a daňových trestných činů (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2015, čj. 9 Afs 70/2014-204, bod 32). Navíc takovým jednáním může být způsobena též škoda třetím osobám, za kterou může odpovídat příjemce dotace podle soukromoprávních předpisů. Jedno a totéž protiprávní jednání tak může mít pro porušitele práva různé důsledky, které mohou být oprávněny řešit nezávisle na sobě různé orgány. Není důvod, aby tomu mělo být jinak právě v případě porušení rozpočtové kázně a správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách.“

Minimálně do rozhodnutí ÚOHS si orgán rozhodující o odvodu může sám posoudit, zda byl porušená zákon o veřejných zakázkách

NSS dále dodává, že „judikatura Nejvyššího správního soudu dochází k jednoznačným závěrům o tom, že minimálně do doby rozhodnutí ÚOHS o spáchání správního deliktu je orgán rozhodující o uložení odvodu oprávněn zcela samostatně posoudit, zda příjemce dotace porušil zákon o veřejných zakázkách bez ohledu na to, zda toto porušení mohlo zároveň znamenat naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách. Pro odpovědnost stěžovatele za porušení rozpočtové kázně tak nejsou důvodné ani úvahy o tom, zda porušení zákona o veřejných zakázkách mohlo nebo nemohlo ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Ty mohou být relevantní pouze při posuzování přiměřenosti výše odvodu, ale ne pro samotnou odpovědnost za porušení rozpočtové kázně.“

Ustanovení § 118 zákona o veřejných zakázkách upravovalo jedno z nápravných opatření ÚOHS spočívající v tom, že „[n]edodrží-li zadavatel postup stanovený pro zadání veřejné zakázky nebo pro soutěž o návrh, přičemž tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky nebo návrhu, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, Úřad zruší zadávací řízení nebo soutěž o návrh nebo jen jednotlivý úkon zadavatele“.

Podle NSS jde „o vymezení pravomoci ÚOHS k uložení nápravného opatření. V případě zjištění porušení postupu pro zadání veřejné zakázky, který podstatně neovlivnil ani nemohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, tedy nemůže ÚOHS zrušit zadávací řízení nebo jednotlivý úkon zadavatele. Dané ustanovení však neříká nic o tom, že zadavatel nemůže odpovídat za takové porušení zákona o veřejných zakázkách jiným způsobem. Ostatně ÚOHS nemůže zrušit zadávací řízení ani jednotlivý úkon zadavatele též v případě, že již došlo k uzavření smlouvy, z čehož také rozhodně nevyplývá, že takový postup zadavatele byl v pořádku a nemůže za něj nést odpovědnost“.

Ani zánik odpovědnosti za přestupek neznamená zánik odpovědnosti za porušení rozpočtové kázně

NSS dále zdůraznil, že „Nelze akceptovat úvahy stěžovatele, že pokud by podle zákona o veřejných zakázkách neodpovídal za správní delikt, ať už z důvodu jeho vyvinění (§ 121 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách) nebo z důvodu zániku odpovědnosti za správní delikt v důsledku plynutí času (§ 121 odst. 3 téhož zákona), pak zanikla jeho odpovědnost za porušení rozpočtové kázně. Jak bylo uvedeno shora, oba instituty odpovědnosti jsou na sobě do značné míry nezávislé.

To platí jak pro míru odpovědnosti (promítající se u porušení rozpočtové kázně do proporcionality odvodu), tak i pro vliv běhu času na odpovědnost za porušení rozpočtové kázně (podle § 22 odst. 11 územních rozpočtových pravidel „[o]dvod a penále podle odstavců 4 až 6 lze uložit do 10 let počítaných od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně“).

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2021, čj. 8 Afs 114/2019-52, který byl publikován ve sbírce rozhodnutí NSS.

Více našich textů k problematice dotací najdete zde.