V rozsudku z půlky dubna 2023 NSS potvrdil právní názor městského soudu, podle kterého musí správní orgán rozhodující spor z dotační smlouvy zohlednit i přiměřenost krácení dotace ve vztahu k závažnosti porušení dotačních podmínek.

Čeho se věc týkala?

Karlovarský kraj jako příjemce dotace uzavřel dne 17. 4. 2015 s Regionální radou regionu soudržnosti Severozápad jako poskytovatelem dotace smlouvu o poskytnutí dotace na projekt „Modernizace a vybavení přístrojového vybavení nemocnic KKN“. Termín ukončení realizace projektu byl stanoven na 30. 9. 2015 (dodatkem č. 1 byl tento termín posunut do 30. října).

Při kontrole v souvislosti s platbou za 2. etapu projektu zjistil poskytovatel dotace několik nedostatků – mezi nimi i opožděné proplacení faktury na částku asi 860 tisíc Kč. Faktura měla být uhrazena nejpozději do termínu ukončení fyzické realizace projektu (tedy do 30. 10. 2015), ale proplacena byla až 2. 11. 2015. Poskytovatel proto snížil poskytnutou dotaci o částku asi 732 tisíc Kč (která představuje celou fakturovanou částku sníženou o 15% financovaných samotným krajem).

Samosprávný celek následně podal návrh na zahájení sporného řízení z veřejnoprávní (dotační) smlouvy podle § 10b odst. 1 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (malá rozpočtová pravidla), kterým se domáhal proplacení celé neuznané částky společně s úrokem z prodlení. Ministerstvo financí návrh v celém rozsahu zamítlo.

Městský soud: porušení podmínek dotační smlouvy je potřeba individuálně posoudit

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu k městskému soudu. Soud žalobě vyhověl, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. NSS rozhodnutí rekapituluje následovně: „Městský soud dovodil, že pokud částka došla na účet dodavatele o dva dny později, než podle dotačních podmínek měla, neznamená to, že se fakturovaná částka stala absolutně nezpůsobilou k proplacení poskytovatelem.

Podle městského soudu je třeba porušení podmínek dotační smlouvy individuálně posoudit a zhodnotit podle okolností případu, zda je na místě odepřít vyplacení požadované částky zcela nebo zda má být vyplacená částka pouze krácena. Posouzení věci žalovaným městský soud vyhodnotil jako příliš formalistické, neboť účelu dotace bylo dosaženo a daná platba byla vynaložena na přístroje, které měly a mohly být z dotačních prostředků pořízeny. Žalovaný podle městského soudu měl zvážit snížení uplatněného nároku žalobce, nikoli bez dalšího neproplatit celou požadovanou částku. Protože tak žalovaný neučinil, zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti, pro kterou soud jeho rozhodnutí zrušil.“

Co namítalo ministerstvo financí v kasační stížnosti?

Ministerstvo v kasační stížnosti především argumentovalo, že městský soud chybně posoudil povahu sporu z dotační smlouvy, resp. postavení správního orgánu v řízení z veřejnoprávní smlouvy. Namítalo, že úkolem ministerstva jakožto správního orgánu rozhodujícího sporné řízení je posouzení jednání smluvních stran dotační smlouvy v souladu s takovou smlouvou: „Pokud poskytovatel dotace neakceptoval opožděné uhrazení faktury, nemůže správní orgán nahrazovat jeho vůli a určovat, v jaké výši měla být dotace poskytnuta, třebaže se přístup poskytovatele dotace může jevit jako nepřiměřeně přísný.

Je totiž třeba mít na zřeteli, že poskytovatel dotace postupoval v souladu se zněním dotační smlouvy, s jejímiž podmínkami byl žalobce seznámen a jejíž podmínky porušil. Ve sporném řízení z veřejnoprávní smlouvy stěžovateli taková práva nepřísluší, správní orgán nemůže nahrazovat projev vůle smluvní strany, nemůže tedy brát v úvahu intenzitu porušení povinnosti a další obdobné skutečnosti.“

Dále ministerstvo odkázalo na vázanost návrhem (§ 153 o. s. ř.). Uvedlo, že shodně jako je civilní soud vázán žalobou, je i správní orgán dle § 141 správního řádu vázán návrhem na zahájení sporného řízení. Ministerstvo tedy smělo posuzovat pouze dodržení podmínek dotační smlouvy, které kraj prokazatelně nesplnil. Poskytovatel dotace tedy postupoval v souladu s dotační smlouvou, když odmítl dotaci ve výši opožděně uhrazené faktury proplatit. Takovou úvahu poskytovatele dotace ministerstvo nebylo oprávněno nijak korigovat.

NSS: správní orgán rozhodující spor z dotační smlouvy je povinen při porušení takové smlouvy zohlednit i přiměřenost rozsahu krácení dotace

NSS poukázal na to, že v § 22 odst. 5 malých rozpočtových pravidel je uvedeno, že při stanovení výše odvodu přihlédne orgán k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení účelu dotace. Tato věta byla v zákoně obsažena ve znění do 19. 2. 2015 a do zákona vrácena od 1. 1. 2022 novelou č. 484/2020 Sb. Jak k tomu vysvětluje důvodová zpráva, jde vlastně o nápravu předchozí legislativní chyby, kdy byla omylem tato věta vypuštěna. „Není tedy pochyb, že i v období od 20. 2. 2015 do konce roku 2021 toto pravidlo platilo přinejmenším jako nepsaný právní princip, obecně odrážející požadavek přiměřenosti zásahů státu do práv a povinností.“

NSS dodává: „Požadavek přiměřenosti odvodů či krácení dotací tedy provází veškeré dotační právo. Použitím zásady přiměřenosti v dotačním právu se NSS zabýval především v usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017-33, č. 3854/2019 Sb. NSS, město Krnov. V tomto usnesení dospěl rozšířený senát k závěru, že při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu.

Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti a své rozhodnutí náležitě odůvodnit. Týká-li se porušení povinnosti oddělitelné části poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace. I zde však mohou vyvstat okolnosti, které mohou s ohledem na malou závažnost porušení povinnosti vést správce daně ke snížení odvodu ve smyslu zásady přiměřenosti (srov. body 39-41 usnesení rozšířeného senátu).“ NSS doplnil, že citované závěry rozšířeného senátu lze vztáhnout i na odvod za porušení rozpočtové kázně podle malých rozpočtových pravidel (rozsudek ze dne 5. 12. 2018, čj. 1 Afs 320/2017-45, bod 30).“

O rozhodnutí rozšířeného senátu jsme psali zde.

Zásada přiměřenosti se uplatňuje u všech druhů postihů za porušení dotačních podmínek

NSS argumentaci ohledně užití zásady přiměřenosti uzavírá takto: „Zásada přiměřenosti se tedy v českém dotačním právu objevuje ve spojitosti se všemi druhy postihu příjemců dotací, kteří porušili některou povinnost. NSS nevidí důvod, proč by tomu mělo být jinak v řízení, které je sice formálně řízením o sporu z právního poměru při poskytnutí dotace podle § 10b odst. 1 písm. a) malých rozpočtových pravidel (tedy jedná se o sporné řízení dle § 141 správního řádu – to NSS výslovně potvrdil v rozsudku ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Afs 38/2013-53, č. 2984/2014 Sb. NSS, město Hluboká nad Vltavou), fakticky se však jedná o neproplacení jedné z faktur vzniklých v souvislosti s plněním dotace.

Podle NSS se tedy ani v nynějším případě nejedná o nic jiného, než o postih za porušení povinnosti (včasného uhrazení faktury) příjemcem dotace. Zásadu přiměřenosti tedy měl stěžovatel použít i v nynějším řízení.“

K vázanosti návrhem ve sporu z veřejnoprávní smlouvy

NSS se s ministerstvem neztotožnil, ani k pokud šlo o argumentaci vázaností návrhem: „Stěžovatel s odkazem na § 170 správního řádu argumentuje občanským soudním řádem, ze kterého dovozuje, že i ve sporných řízeních správních platí vázanost návrhem. Ustanovení § 170 správního řádu ovšem odkazuje na přiměřené použití občanského zákoníku, nikoli občanského soudního řádu. Do občanského soudního řádu navíc není třeba ani nahlížet, pro zodpovězení této námitky postačí právní úprava obsažená ve správním řádu.

Sporné řízení je dle systematiky správního řádu jedním ze zvláštních typů správního řízení, ve kterém správní orgán
řeší mj. právě spory z veřejnoprávních (tedy i dotačních) smluv (srov. již výše cit. věc 9 Afs 38/2013, Hluboká nad Vltavou). Sporné řízení se oproti správnímu řízení upravenému v části druhé správního řádu vyznačuje několika odlišnostmi. Jednou z nich je i zahájení řízení výlučně na návrh jedné ze stran (§ 141 odst. 2 správního řádu). Zahájení sporného řízení je ovládáno dispoziční zásadou, podle které je navrhovatel sporného řízení povinen především
vylíčit spornou otázku a uvést, čeho se ve sporném řízení domáhá. Na toto ustanovení navazuje § 141 odst. 7 správního řádu, podle kterého rozhodnutím ve sporném řízení správní orgán návrhu zcela, popřípadě zčásti vyhoví, anebo jej zamítne, popřípadě ve zbylé části zamítne.“

NSS pak dodává: „Vázanost správního orgánu návrhem znamená pouze to, že správní orgán nemůže přiznat navrhovateli částku vyšší, než které se navrhovatel domáhá. Jistě ale může přiznat částku nižší, než které se navrhovatel domáhá, to právě v případě, kdy správní orgán návrhu vyhoví jen zčásti a nikoli v plném rozsahu. Ani NSS tedy nevidí důvod, proč by stěžovatel v nynější věci nemohl po zohlednění zásady přiměřenosti přiznat žalobci s ohledem na malou závažnost porušení podmínek dotační smlouvy sníženou hodnotu faktury. Nikdo nezpochybňuje, že žalobce podmínky dotační smlouvy (byť marginálně) porušil. Krácení dotace však nesmí být přepjatě formalistické a nepřiměřené ve vztahu k závažnosti porušení dotační smlouvy a naplnění jejího účelu.“

Podle rozsudku NSS ze dne 14. dubna 2023 č.j. 10 Afs 319/2022 – 33.

Více našich textů k problematice dotací najdete zde.