Dotaz č. 139: Náležitosti usnesení zastupitelstva obce

Otázka: Jaké jsou náležitosti usnesení zastupitelstva?

Odpověď:

Usnesení nemá stanoveno žádné povinné náležitosti. Zkoumat se bude v případě soudního sporu každý jednotlivý případ podle celkového kontextu a může se stát, že zatímco v některých případech obstojí unesení bez konkrétnějšího odůvodnění, v jiných případech to nebude platit.

Problém může nastat kupř. u majetkoprávních dispozic, kdy z neurčitého usnesení nebudou zřejmé základní náležitosti právního jednání nebo o jakou nemovitost se jedná.

U soudu by pak mohlo dojít na svědecké výpovědi zastupitelů nebo zúčastněných občanů, k hodnocení podkladových materiálů pro přijaté rozhodnutí. Nejvyšší správní soud k tomu např. říká: „Stěžovateli je možné dát za pravdu v tom, že odchýlení se žalované od ekonomicky výhodnější nabídky musí být odůvodněno. Je nicméně nezbytné konstatovat také to, že zákon v tomto směru žádné výslovné pravidlo nestanoví. Jinými slovy, jakkoliv je žádoucí, aby odůvodnění bylo zachyceno například v podkladech pro rozhodující orgán obce, respektive ideálně přímo v textu usnesení daného orgánu, zcela dostatečná je také znalost relevantních okolností a důvodů pro postup obce. Ty byly k dispozici průběžně v důsledku chování aktérů případu, jak je doloženo dále uvedenou specifikací odkazů na zjištění žalované a přípisy z doby, předcházející vydání napadeného rozhodnutí. Pouhá absence písemného odůvodnění v napadeném usnesení proto není v posuzované věci sama o sobě způsobilá založit neplatnost úkonu žalované.“ (Rozsudek NSS ze dne 17.01.2018 čj. 3 As 302/2016 – 43).

Domníváme se, že je vhodné zvláště rozsáhlejší usnesení vytvářet jako samostatné dokumenty, které mají svoji hlavičku, číslo, datum schválení, jasně identifikovaný předmět (to, o čem zastupitelé rozhodují) a vedle toho konkrétně uvedeno, jak zastupitelstvo rozhodlo. Usnesení by mělo mít odůvodnění, alespoň stručné, u složitějších věcí obsáhlejší, tj. takové, ze kterého jsou patrny důvody rozhodnutí, kterými se zastupitelé řídili. V zápise ze zasedání je pak třeba uvádět jednotlivá usnesení s číslem a jednoznačnou identifikací spolu s informací, o tom, jak probíhala diskuse (rozsah tohoto záznamu se odvíjí od toho, zda se pořizuje kupř. stenozápis nebo audiozáznam, který je součástí zápisu), jak bylo o usnesení hlasováno a zda bylo přijato, a následně učinit tyto dokumenty (samostatná usnesení) součástí zápisu tak, že se dají do jeho přílohy. Tento postup je prakticky neprůstřelný.

Je rozhodně důležité zejm. usnesení o důležitých otázkách formulovat precizně a odůvodňovat je, jinak může dojít ke zpochybnění právního jednání učiněného na jejich základě. To kupř. konstatoval Nejvyšší soud: „Poněvadž starosta obce nemůže (ohledně základních náležitostí, případně i dalších náležitostí právního úkonu, pokud takovou vůli projevilo zastupitelstvo obce) nijak dotvářet či pozměňovat projevenou (a dosud navenek v rámci právního úkonu obce formálně právně nevyjádřenou) vůli zastupitelstva obce, která (jako jediná) je relevantní pro vznik, změnu či zánik příslušného právního vztahu, pak právní úkon, který starosta obce učinil, aniž by tím vyjádřil vůli zastupitelstva své obce, je ve smyslu shora cit. ustanovení zákona o obcích od samého počátku absolutně neplatný.

Jinými slovy řečeno, k takové absolutní neplatnosti právního úkonu dojde nejen tehdy, pokud starosta obce uzavřel s druhou smluvní stranou (s přihlédnutím k posuzované otázce prodeje obecního nemovitého majetku) za obec příslušnou převodní smlouvou, ačkoliv takový právní úkon zastupitelstvo obce předem neschválilo, ale i v případě, pokud o některé z podstatných náležitostí právního úkonu zastupitelstvo obce vůbec nerozhodlo, když vůli obce (o podstatných náležitostech právního úkonu) nelze dovozovat např. z chování zastupitelů při hlasování, či z obsahu diskuze předcházející vlastnímu usnesení zastupitelstva.“ (Rozsudek NS ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3785/2015).

Na závěr doplňujeme, že ve starším metodickém materiálu ministerstva vnitra se uvádí: „Náležitosti rozhodnutí orgánu obce o majetkové dispozici (např. o souhlasu s prodejem pozemku) nejsou zákonem o obcích stanoveny a zákon ani neřeší, zda příslušný orgán má schvalovat celý text smlouvy nebo např. pouze její podstatné náležitosti. K této otázce se ovšem vyjádřil Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 22. prosince 2005, sp. zn. 28 Cdo 1067/2004, podle něhož postačí, pokud příslušné schvalovací usnesení rady nebo zastupitelstva obce odsouhlasí alespoň základní (podstatné) náležitosti zamýšleného právního úkonu (nemusí tedy dojít ke schválení celého textu smlouvy, resp. ke schválení všech náležitostí právního úkonu).

V případě prodeje nemovitosti jsou takovými podmínkami určení druhé smluvní strany (označení osoby, s níž má být uzavřena smlouva, jménem, příjmením, datem narození a např. adresou místa trvalého pobytu), určení předmětu prodeje (např. označení nemovitosti v souladu s katastrálním zákonem) a určení kupní ceny. Neuvedení takových údajů bude způsobovat neurčitost rozhodnutí a tudíž identickou situaci, jakoby o uzavření smlouvy nebylo předem rozhodnuto.

Jestliže by přesto byla smlouva uzavřena, pak by ji bylo z tohoto důvodu nutné považovat za neplatnou ve smyslu § 41 odst. 2 zákona o obcích. Je ovšem třeba podotknout, že pouhé nepřesné či nevyčerpávající slovní uvedení osoby, jíž se majetek prodává, v písemném záznamu usnesení, nemusí nutně znamenat, že o této osobě nebylo rozhodnuto. Zákon o obcích totiž nestanoví žádné náležitosti písemného vyhotovení usnesení (rozhodnutí) zastupitelstva nebo rady, takže na jeho obsah lze usuzovat nejen z jeho přímého slovního vyjádření, ale též z dalších skutečností, tedy především z obsahu celého zápisu z jednání daného obecního orgánu nebo i z podkladových materiálů. Pokud z okolností jednoznačně vyplývá, že zastupitelstvo či rada rozhodly o uzavření smlouvy za daných konkrétních podmínek a s konkrétní osobou, byť je výslovně nezachytily přímo v písemné formulaci schváleného usnesení, lze takové rozhodnutí považovat za dostatečně určité.

Na druhou stranu je nutné usnesení o majetkové dispozici formulovat přesně, neboť judikatura při posuzování  platnosti právních úkonů učiněných obcí poměrně důsledně vyžaduje, aby rozhodnutí obce bylo dostatečně srozumitelné, jasné a především jednoznačně seznatelné již z obsahu zápisu… Neuvedení všech podstatných náležitostí ve schvalovacím usnesení ovšem nevyvolává neplatnost ani nezákonnost takového usnesení, neboť nezbytnost rozhodnout o všech podstatných náležitostech není stanovena jako podmínka zákonnosti usnesení v zákoně o obcích, ale jako podmínka, aby na základě přijatého usnesení mohla platně vzniknout smlouva (jedná se tedy o podmínku plynoucí ze soukromoprávních předpisů pro platnost smluv a jiných právních úkonů).“ (Právní úprava dispozic s obecním majetkem, Ministerstvo vnitra, 2010).

TENTO DOTAZ BYL ZVEŘEJNĚN V RÁMCI NAŠÍ VÝZVY: 365 ČLÁNKŮ NEBO DALŠÍ KOČKA. PŘIJÍMÁME DOTAZY K ÚZEMNÍMU PLÁNOVÁNÍ, KTERÉ ZDARMA ZODPOVÍME.