Ústavní soud zrušil jednu obecně závaznou vyhlášku, která se týkala místního poplatku za svoz odpadu. K soudu dostalo obec (zase) ministerstvo vnitra. Samospráva totiž nastavila systém úlev, se kterým úředníci vůbec nesouhlasili – zvýhodněny totiž byly osoby s trvalým pobytem. Z čeho Ústavní soud vycházel?

K řešení odpadů mají obce 2 poplatkové varianty

„Podle § 10d odst. 1 zákona o místních poplatcích je poplatkem za komunální odpad buď poplatek za obecní systém odpadového hospodářství, který upravuje napadená vyhláška, anebo poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci. Podle § 10d odst. 2 téhož zákona může obec zavést pro poplatkové období pouze jeden ze dvou uvedených poplatků. Právní úprava v této podobě je účinná ode dne 1. 1. 2021. Do té doby právní úprava úhrad za komunální odpad nebyla jednotně a komplexně upravena zákonem o místních poplatcích.

Od uvedeného data proto platí, že zatímco předmětem poplatku za obecní systém odpadového hospodářství je jednotlivá možnost využívat obecní systém odpadového hospodářství (§ 10f zákona o místních poplatcích), u poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci je jeho předmětem odkládání směsného komunálního odpadu z jednotlivé nemovité věci zahrnující byt, rodinný dům nebo stavbu pro rodinnou rekreaci, která se nachází na území obce (§ 10j téhož zákona).

Z uvedeného se podává, že obec, rozhodne-li se vůbec pro zavedení některého z poplatků za komunální odpad [k čemuž není povinna, srov. § 1 písm. g) zákona o místních poplatcích], má možnost výběru ze dvou poplatkových schémat. Zatímco první poplatek („za systém“) zaručuje, že všichni poplatníci platí stejnou výši poplatku bez ohledu na rozsah vyprodukovaného odpadu, u druhé varianty („za odkládání“) naopak rozsah poplatkové povinnosti odráží rozsah vyprodukovaného odpadu. To potvrzuje i důvodová zpráva k zákonu č. 543/2020 Sb. Tak zákon definuje základní parametry místních poplatků za komunální odpad.“

Obec si musí správně vybrat, pokud chce zohlednit množství vyprodukovaného odpadu

Kde byl problém? „Město však nereflektuje, že zákon o místních poplatcích s účinností ode dne 1. 1. 2021 upravuje mimo poplatku „za systém“ i poplatek „za odkládání“, což je pro posouzení napadeného ustanovení mimo jiné rozhodné (viz dále). Právní úpravu je třeba vykládat ve vzájemných souvislostech a komplexně, jak také samo město zdůrazňuje. Není důvod, aby se v nyní posuzované věci nemohlo při výkladu zákona o místních poplatcích vyjít z důvodové zprávy k jeho novele (zákonu č. 543/2020 Sb.) a zaujmout v té souvislosti adekvátní ústavně souladný výklad (ne)souladu napadeného ustanovení se zákonem.

Platí proto, že zákon o místních poplatcích umožňuje obcím zvolit poplatkové schéma, které zohledňuje množství vyprodukovaného odpadu. K tomu slouží v zákoně podrobně vymezené jiné poplatkové schéma, jehož existence by jinak postrádala svůj rozumný smysl. Zákon o místních poplatcích totiž podrobně pojednává o subjektech jednotlivých poplatků, jejich předmětu, základu, výši či výpočtu a dalších parametrech.

Právní úprava problematiky místních poplatků za komunální odpad je tak v současné podobě komplexní a podrobná, a proto ze své povahy kogentní. Obec zásadně není oprávněna postupovat v otázkách spadajících pod režim kogentních ustanovení zákona upravujícího ukládání daní a poplatků podle čl. 11 odst. 5 Listiny jinak než v něm výslovně stanoveným způsobem… Modifikace místního poplatku za komunální odpad, která popírá základní mechanismus toho kterého poplatkového schématu, tak odporuje kogentním ustanovením zákona o místních poplatcích.

Platí proto konkrétně, že modifikace poplatku za obecní systém odpadového hospodářství provedená takovým způsobem, že jeho výše zohledňuje rozsah vyprodukovaného odpadu, odporuje kogentním ustanovením zákona o místních poplatcích, protože kombinuje základní parametry dvou rozdílných poplatků (§ 10d odst. 2 zákona o místních poplatcích a contrario) a současně narušuje svůj základní parametr spočívající v rovném rozložení nákladů mezi jednotlivé skupiny poplatníků (§ 10e a § 10f téhož zákona a contrario).“

Jak je to s nastavením úlev

„Podle § 14 odst. 3 zákona o místních poplatcích lze v obecné rovině upravit obecně závaznou vyhláškou osvobození či úlevu na poplatku. Uvedené ustanovení v tomto směru nestanoví další podrobnosti a výslovně například neupravuje, v jaké konkrétní podobě bude to které („nadstavbové“) nastavení osvobození od poplatku či úlevy na poplatku přípustné. Záleží tak na konkrétních okolnostech dané věci, tedy účelu poplatku, jeho základních parametrech a jaké důvody k tomu obec vedly. Podle § 10g zákona o místních poplatcích je od poplatku za obecní systém odpadového hospodářství osvobozeno pět kategorií osob.

Jde zjednodušeně řečeno o ty, kteří dlouhodobě pobývají jinde, ať už jde např. o děti v dětských domovech, seniory v domovech pro seniory či osoby, které jsou podle zákona omezeny na svobodě. Jiné výslovné důvody pro osvobození od poplatku za obecní systém odpadového hospodářství zákon o místních poplatcích nestanoví. Týž zákon v podrobnostech u téhož poplatku výslovně neupravuje žádné konkrétní důvody pro úlevu na poplatku .

Podle § 14 odst. 3 obecního zřízení a s přihlédnutím k ústavně zaručenému právu obcí na samosprávu je třeba v maximální možné míře obcím umožnit spravovat svoje záležitosti s ohledem na jejich místní specifika. To je podstatou práva na samosprávu. Ani taková oprávnění obce však nemohou být bezbřehá, jak plyne z mezí stanovených zejména v čl. 104 odst. 1 a 3 Ústavy a čl. 11 odst. 5 Listiny, jakož i dalších ustanovení ústavního pořádku. Ani stanovením úlevy na poplatku nebo osvobozením od něj proto zásadně nelze změnit jeho základní parametry tak, aby ve svém důsledku odporovaly kogentním ustanovením zákona, aniž pro to obec má věcné legitimní důvody a taková změna je provedena přiměřeným způsobem.“

Kde byl v posuzovaném případu problém?

V konkrétní obci, o jejíž OZV šlo, pak byl celý systém nastaven takto: „V nyní posuzované věci se argumentace obce v průběhu procedury před navrhovatelem ustálila v tom směru, že účelem úlevy na poplatku podle napadeného ustanovení bylo zejména vyrovnání tvrzených nerovností parametrů poplatku za obecní systém odpadového hospodářství. Město tvrdí na základě zhodnocení množství odpadu odevzdaného ve sběrném dvoře, že jedna skupina poplatníků poplatku má ze systému odpadu prospěch větší měrou než druhá skupina poplatníků, a proto přistoupilo k přijetí úlevy na poplatku podle napadeného ustanovení (viz bod 2 vyjádření města k zahájení správního řízení ze dne 18. 5. 2022). V současné podobě napadené vyhlášky proto vlastníky nemovitých věcí podle § 10e písm. b) zákona o místních poplatcích tíží poplatková povinnost ve výši 1 100 Kč, zatímco osoby zde přihlášené k trvalému pobytu podle § 10e písm. a) ve výši 660 Kč.“

Ústavní soud k tomu uvedl: „Napadené ustanovení tak poskytnutím úlevy směřující k zohlednění rozsahu vyprodukovaného odpadu modifikuje základní parametry poplatku „za systém“, které spočívají právě v neutralitě výše poplatku vzhledem k rozsahu vyprodukovaného odpadu a zásadně rovném rozložení nákladů mezi jednotlivé skupiny poplatníků vymezené v § 10e zákona o místních poplatcích. K takovému odlišnému nastavení slouží v zákoně podrobně vymezený jiný poplatek… účinkem napadeného ustanovení je větší berní zatížení vlastníků nemovité věci na území města, ve které není nikdo přihlášen.

Rovněž zde je vztah mezi uvedeným kritériem a množstvím vyprodukovaného odpadu nahodilý. Nahodilost u obou skupin poplatníků vzhledem k množství vyprodukovaného odpadu platí tím spíše, předpokládá-li napadené ustanovení, že jedna skupina poplatníků má pravidelně produkovat více odpadu než druhá skupina. Nic z toho však bez dalšího obecně neplatí… Městu lze přisvědčit zčásti v tom, že odráží-li výše poplatku rozsah vyprodukovaného odpadu, hrozí, že poplatníci mohou být motivováni odevzdávat méně odpadu záměrně s cílem snížit výši poplatku, což hypoteticky může vést např. ke vzniku nelegálních skládek. S tím však nesouvisí, jakým způsobem napadené ustanovení stanoví úlevu na poplatku, o což zde jde.

Zvýhodnění osob s trvalým pobytem v obci nijak nemotivuje k vyšší či nižší produkci odpadu. Tento argument může být klíčový při úvaze obce, zda zavede poplatek „za systém“, nebo „za odkládání“. Směrem k oprávněnosti úlevy podle napadeného ustanovení však neobstojí. Lze sice rozumět snaze města vyvážit „pro a proti“ dvou poplatkových schémat s odlišnými parametry, avšak jím zvolený způsob v tomto úsilí selhává. Rovněž k tomuto legitimnímu cíli napadené ustanovení nevede, a proto modifikaci výše poplatku se zvýhodněním osob s trvalým pobytem nelze považovat ani v tomto směru za přiměřenou a opodstatněnou věcnými důvody.“

Město mělo zvolit jinou cestu

„Při hodnocení přiměřenosti přijatého řešení je dále rozhodné, že obce podle zákona o místních poplatcích mohou zavést poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci. Poskytuje-li zákon obcím možnost zvolit poplatková schémata zohledňující různá kritéria, zajišťuje tím právo územních samosprávných celků na samosprávu v konkrétní situaci. Tím spíše v podmínkách nyní posuzované věci, protože zákon umožňuje takové řešení, které vede k městu deklarovanému cíli (zohlednit ve výši poplatku rozsah vyprodukovaného odpadu)… .

Město přitom k tvrzení navrhovatele o možnosti zavést poplatek „za odkládání“ ve své dosavadní argumentaci uvedlo toliko to, že takovou možnost neakceptuje, protože již má uzavřenu smlouvu se svozovou společností a pro její změny je třeba iniciovat výběrové řízení, v důsledku čehož hrozí nárůst administrativních nákladů spojených se správou tohoto jiného poplatku… Lze akceptovat, že náklady na vybírání poplatku, jehož výše odráží rozsah produkce odpadu, zahrnují náklady na postup, jímž se toto kritérium vyhodnocuje. Jde o přirozený důsledek takto nastaveného mechanismu výše poplatku. Bez zjištění rozsahu produkce odpadu by nemohl být naplněn účel právní úpravy, ke kterému se město ostatně hlásí. Město nadto napadeným ustanovením svoje příjmy z vybraných poplatků snížilo, a proto je jeho argumentace vyššími náklady na vybírání poplatku vnitřně rozporná.

Touto logikou tak neobstojí ani tvrzení města, že napadeným ustanovením se měly zvýšit jeho příjmy, což platí i pro jeho argumentaci o výši poplatku za ukládání odpadů na skládce. Město má v zásadě nadále dvě možnosti (trvá-li na vybírání některého místního poplatku za komunální odpad); buď ponechá stávající poplatek „za systém“ bez zvýhodnění „trvale bydlících“ podle napadeného ustanovení, nebo v souladu s deklarovaným cílem zavede poplatek „za odkládání“. U žádné z variant však nehrozí, že by na město byly kladeny neúměrné nebo nesplnitelné administrativní požadavky, aby bylo možno hovořit o nikoli řádném fungování demokratického právního státu a územní samosprávy… .

Ústavní soud proto shledal, že město nerespektuje, že kogentní právní úprava stanoví pro jím deklarovaný cíl podrobnou právní úpravu, a napadeným ustanovením modifikuje základní zákonem předpokládané parametry místního poplatku za obecní systém odpadového hospodářství v rozporu s § 10d odst. 2, § 10e a § 10f zákona o místních poplatcích, aniž pro to má věcné důvody opodstatněné zvláštnostmi svých místních poměrů a takovou modifikaci provedlo přiměřeným způsobem.“

Závěrem

Ústavní soud shrnul: Z kogentních ustanovení zákona o místních poplatcích vyplývá, že poplatek za obecní systém odpadového hospodářství podle § 10f téhož zákona zásadně spočívá na rovném rozložení nákladů mezi jednotlivé skupiny poplatníků vymezené v § 10e téhož zákona a výše tohoto poplatku je neutrální směrem k rozsahu vyprodukovaného odpadu, protože týž zákon za srovnatelným účelem v podrobnostech upravuje v § 10i až § 10n poplatek za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci.

Podle § 10d odst. 2 téhož zákona tak lze zavést současně pouze jeden z poplatků za odpad a jejich parametry nelze vzájemně kombinovat, nelze-li to ospravedlnit věcnými důvody opodstatněnými zejména místními zvláštnostmi dané obce. Nelze proto upravit úlevu na poplatku za obecní systém odpadového hospodářství, která tyto základní parametry narušuje s cílem, aby výše poplatku zohlednila rozsah vyprodukovaného odpadu, či aby základní parametry tohoto poplatku měly v důsledku takové úlevy srovnatelný účinek, aniž pro to existují legitimní věcné důvody a tato modifikace byla provedená přiměřeným způsobem.

Napadené ustanovení, které upravuje úlevu na místním poplatku za obecní systém odpadového hospodářství pro osoby s trvalým pobytem na území města, aniž tak činí přiměřeně k jemu otevřeně deklarovanému cíli, proto odporuje § 10d odst. 2 zákona o místních poplatcích, protože tím zavádí prvky jiného podrobně upraveného poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci, jakož i § 10e a § 10f téhož zákona, protože tím narušuje základní parametry tohoto poplatku spočívající v rovném rozložení nákladů mezi jednotlivé skupiny poplatníků bez věcného důvodu.“

 Podle nálezu ÚS sp. zn. Pl. ÚS 25/22, ze dne 11. 4. 2023.

Více našich textů k problematice místních poplatků najdete zde.