Nejvyšší soud se v rozsudku z 21. dubna 2023 zabýval podmínkami pro možnost uplatnit nárok na náhradu za nezákonné rozhodnutí podle zákona č. 82/98 Sb. v souvislosti s mimořádnými opatřeními vydávanými v rámci boje proti onemocnění Covid-19.

Tisková zpráva Nejvyššího soudu je dostupná zde.

Proč žalobu soudy zamítly?

Naši klienti se po Ministerstvu zdravotnictví domáhali omluvy za nemajetkovou újmu, která jim byla způsobena opatřeními vydanými ministerstvem v době pandemické pohotovosti. Tato opatření byla následně soudem zrušena pro nezákonnost nebo prohlášeny za nezákonná.

Obvodní soud pro Prahu 2 ze zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem uzavřel, že posuzovaná mimořádná opatření vydaná podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, nemají povahu individuálního rozhodnutí, tj. rozhodnutí, kterým orgán veřejné moci v konkrétním případě autoritativně upravuje právní poměry individuálně určených účastníků řízení, stojících mimo organizační strukturu veřejné správy, neboť zde nebylo osob oprávněných v určité fázi řízení činit návrhy či podávat opravné prostředky ani účastníků řízení a v řízení nebylo rozhodováno o právech a povinnostech konkrétní osoby.

Dále soud prvního stupně uzavřel, že z právně-teoretického hlediska jsou mimořádná opatření opatřeními obecné povahy, ale z materiálního hlediska na ně lze pohlížet jako na právní předpisy, neboť okruh jejich adresátů není nijak blíže místně ani osobnostně specifikován a i předmět opatření je značně široký, neboť omezuje svobodu pohybu a podnikání. Soud prvního stupně tedy uzavřel, že odpovědnost státu dle zákona č. 82/1998 Sb. z důvodu neexistence individuálního rozhodnutí nevznikla, navíc dle § 5 písm. a) zákona č. 82/1998 Sb.  se za nezákonné rozhodnutí považuje toliko rozhodnutí, které bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, což v daném případě splněno není.

Dále soud prvního stupně uzavřel, že není splněna ani podmínka účasti žalobců v řízení, ve kterém bylo rozhodnutí vydáno (§ 7 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.), neboť řízení, ve kterém byla posuzovaná mimořádná opatření vydána, nemělo účastníky a je beznávrhové, žalobci tudíž nemají aktivní věcnou legitimaci k podání žaloby.

Argument žalobců, že byli mimořádnými opatřeními přímo dotčeni a tím je dána jejich věcná legitimace v řízení, nepovažoval soud prvního stupně za dostačující s tím, že tuto podmínku by neměl soud prvního stupně za splněnou ani v případě, pokud by žalobci podali návrh na zrušení mimořádného opatření, jelikož žalobci by i v tomto případě nebyli účastníky řízení o jeho vydání.

Odvolací soud se s hodnocením obvodního soudu ztotožnil a uzavřel, že posuzovaná mimořádná opatření byla vydána Ministerstvem zdravotnictví na základě § 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), a představují opatření obecné povahy, tedy smíšený právní akt, který nepředstavuje ani rozhodnutí, ani právní předpis (srov. usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20).

NS: opatření obecné povahy je rozhodnutím ve smyslu zákona č. 82/98 Sb.

Nejvyšší soud se ztotožnil s naší argumentací, že opatření obecné povahy představuje rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. stejně, jako je tomu v případě územních plánů (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015, a ze dne 11. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1642/2018). K tomu Nejvyšší soud dodává: „Byť je pravdou, že změna územního plánu nemohla mít, na rozdíl od posuzovaných mimořádných opatření, celostátní působnost, z výše uvedených závěrů vyplývá, že opatření obecné povahy je třeba považovat za rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. bez ohledu na to, pro jak rozsáhlé území bylo vydáno, neboť opatření obecné povahy je rozhodnutím v širším smyslu, které sice nesměřuje vůči jmenovitě určené osobě, ale jeho předmětem je, podobně jako u rozhodnutí, řešení určité konkrétní věci. Pokud tedy odvolací soud uzavřel, že posuzovaná mimořádná opatření nejsou rozhodnutími ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., posoudil věc po právní stránce nesprávně.“

Kdo se může náhrady újmy za nezákonné mimořádné opatření domáhat?

Ve vztahu k aktivní legitimaci ovšem Nejvyšší soud uvedl:

„Nejvyšší soud tudíž dospěl k závěru, že vzhledem k tomu, že se posuzovaná mimořádná opatření vydávají bez řízení a nemohou tak existovat účastníci řízení, ve kterých byla později zrušená mimořádná opatření vydána, může mít postavení účastníka řízení ve smyslu § 7 odst. 1 OdpŠk osoba, o jejíchž právech a povinnostech bylo mimořádným opatřením rozhodováno, tedy osoba, jejíž práva byla vydáním nezákonného mimořádného opatření dotčena.

Současně se však musí jednat o osobu, která využila v zákonem stanovené lhůtě (tj. do jednoho měsíce ode dne účinnosti mimořádného opatření dle § 13 odst. 2 pandemického zákona) možnost podat proti následně zrušenému mimořádnému opatření žalobu dle § 13 pandemického zákona. Nelze tedy akceptovat názor žalobce b) o existenci aktivní legitimace každé osoby, která sice byla oprávněna mimořádné opatření u soudu napadnout, ale zůstala pasivní a neučinila tak, neboť teprve využitím tohoto prostředku k ochraně práv dává poškozený v souladu se zákonem najevo, že příslušné mimořádné opatření vnímá jako škodlivé a natolik zasahující do jeho práv, že se proti jeho vydání hodlá zákonnými prostředky bránit, a to bez ohledu na to, zda taková žaloba ke zrušení mimořádného opatření skutečně vedla či nikoliv.

Z obdobné koncepce vychází i § 8 odst. 3 OdpŠk, který nejde-li o případ zvláštního zřetele hodný, vyžaduje využití v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje, čímž je akcentována obecná právní zásada prevence škod vzniklých z nezákonných rozhodnutí, která poškozený vnímá jako škodlivá (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4389/2013). Dle tohoto zákonného ustanovení rovněž není podmínkou vzniku nároku na náhradu újmy, že využití procesních prostředků k ochraně práv poškozeným skutečně ke zrušení nezákonného rozhodnutí (opatření obecné povahy) vedlo, tedy že ke zrušení mimořádného opatření došlo přímo na návrh osoby, která se odškodnění způsobené újmy domáhá.“

Otevírá se poškozeným podnikatelům možnost požadovat náhradu škody po státu?

Přes velmi zužující posouzení aktivní legitimace k uplatnění náhrady škody podle zákona č. 82/98 Sb. se zde otevírá možnost, aby podnikatelé, kteří podali návrh na zrušení protiepidemiologických opatření, požadovali náhradu způsobené škody. Nejvyšší správní soud totiž od jara do podzimu 2021 řadu opatření pro nezákonnost zrušil.

Omezení zde představuje obecná promlčecí lhůta, kdy nárok je potřeba uplatnit u Ministerstva zdravotnictví do 3 let ode dne, kdy bylo příslušné opatření pro nezákonnost zrušeno.

Některé případy zřejmě skončí ve Štrasburku

Na základě právního názoru, který nyní Nejvyšší soud projevil, se zřejmě někteří naši klienti, kteří již vedou řízení proti Ministerstvu zdravotnictví, domůžou náhrady nemajetkové újmy. Většině jednotlivců, byť již řízení proti státu zahájili, ale Nejvyšší soud nárok na odškodnění nedává, protože nepodali návrh na zrušení předmětných mimořádných opatření.

Tato podmínka se ale jeví s ohledem na to, že podle ustálené rozhodovací praxe se mimořádné opatření zrušuje s účinky erga omnes (pro všechny), nadbytečnou. Ostatně řada osob se o tom přesvědčila, když podali návrh na zrušení mimořádného opatření, který ale byl odmítnut jen proto, že někdo obdobný návrh podal o něco dříve. Skutečně je účelné po jednotlivcích požadovat, aby podávali zbytečné návrhy, které pak jsou odmítány (často bez toho, aby jim byla přiznána náhrada nákladů řízení)?

Nebo měli lidé v situaci, kdy se opatření stále měnila, podávat jednu žalobu za druhou, platit soudní poplatky, náklady na zastoupení advokátem, aby pak jejich žaloba byla odmítnuta? A to jen proto, aby pak mohli zahájit řízení podle zákona č. 82/98 Sb.?

Dá se tak očekávat, že některé spory skončí až u Evropského soudu pro lidská práva, který bude posuzovat, jestli v ČR zastávaná koncepce náhrady újmy za nezákonná opatření představuje efektivní přístup k soudní ochraně.

Podle rozsudku Nejvyšší soudu ze dne 21. dubna 2023 č.j. 30 Cdo 414/2023-228

aktualizováno

Specializujeme se na náhradu újmy způsobené státem. Další naše texty k tématu najdete zde.