Nejvyšší správní soud rozhodoval o dalším územním plánu. Tentokrát šlo o to, že plochy, které byly původně ve funkčním využití smíšené výrobní, byly přeřazeny do ploch smíšených obytných městských. Může se zdát, že je to zvláštní, vždyť podobné změny jsou naopak snem většiny vlastníků, nicméně někdy jsou případy zamotány různě a ne každý vlastník hodlá stavět byty. Na pozemcích, o které šlo, se totiž historicky nacházel zemědělský areál a vlastník chtěl z výroby živočišné přejít na výrobu peletek z biomasy (ze sena), tedy na výrobu rostlinnou. Zajímavostí je, že změna územního plánu byla zrušena i přes procesní pasivitu vlastníka během procesu územního plánování, což nebývá tak časté.

Změnu územního plánu zrušil už krajský soud v Ostravě, pobočka v Olomouci a NSS jeho rozsudek potvrdil a kasační stížnost města zamítl. Proč? Problémem bylo chabé odůvodnění opatření obecné povahy.

Odůvodnění krajského soudu

Krajský soud mj. řekl: „Skutečnost, že navrhovatelka byla bezdůvodně pasivní, se posléze projevila v nutné míře podrobnosti odůvodnění přijaté Změny č. 1 ve smyslu snížení nároků na odůvodnění regulace konkrétní plochy. Krajský soud nicméně upozornil, že absence námitek vlastníka proti navrhované regulaci neznamená, že je možné zcela rezignovat na odůvodnění změny funkčního využití území.

V odůvodnění Změny č. 1 bylo ke změně funkčního využití z plochy Vs na plochu SOm uvedeno, že „[n]avržená plocha smíšená obytná městská (SOm) Z-S5 […] se nachází na východním okraji místní části Skalička. Z urbanistického hlediska se jedná o plochu přestavby, kdy jsou vytvářeny podmínky pro konverzi původního areálu smíšené výroby na plochu určenou převážně pro obytnou funkci spojenou s občanským vybavením a dalšími doplňkovými činnostmi odpovídajícími situování a charakteru dané lokality.

Ze severní, západní a jižní strany na plochu navazují stávající plochy s primárně obytnou funkcí či funkcí občanské vybavenosti. Navržená plocha Z-S5 je součástí zastavěného území“ a dále, že „[z]měnou ÚP se vymezují čtyři nové plochy přestavby: […] bývalý areál plemenářského podniku plochu smíšenou obytnou městskou (P4) […].“

Z odůvodnění tak podle krajského soudu vyplývá, že změna byla provedena na základě pouhé skutečnosti, že předmětnou plochu obklopují ze tří světových stran pozemky s primárně obytnou funkcí či funkcí občanské vybavenosti, a proto odpůrce hodlá pozemky ve vlastnictví navrhovatelky postupně konvertovat rovněž na plochu s obytnou funkcí.“

Co obec zanedbala?

NSS pokračuje v rekapitulaci závěrů KS takto: „Odpůrce však nevysvětlil, k jaké změně poměrů v mezidobí od přijetí původního ÚP došlo, neuvedl faktický stav zástavby v okolních plochách a jejich vývoj, ani z odůvodnění nevplývá potřeba rozvíjející se zástavbu chránit před vlivem činnosti provozované v daném areálu; tyto skutečnosti odpůrce uvedl až následně, ve vyjádření k podanému soudnímu návrhu.

Podle krajského soudu nebylo rovněž postaveno na jisto, zda se v lokalitě P4 (označení plochy přestavby, jež se týká právě plochy ZS-5, v níž se nachází dotčené pozemky – pozn. NSS) skutečně jedná o tzv. brownfield (nevyužívaný a zanedbaný areál). Využívání části areálu totiž navrhovatelka prokázala předložením smlouvy o pronájmu nebytových prostor spolu s čestným prohlášením nájemce Pavla Krmely, což odpůrce toliko okomentoval blíže nespecifikovaným vlastním šetřením ze září 2020, při němž zjistil, že v areálu neprobíhá žádná zemědělská výroba.

Krajský soud přihlédl také k tomu, že odpůrce v odůvodnění Změny č. 1 pomlčel o informacích, kterými disponoval v souvislosti s plánovaným využitím areálu (v rámci žádosti o vyjádření z dubna 2017). Krajský soud proto dospěl k závěru, že nebylo možné funkční změnu tak velké plochy v území odůvodnit pouhým konstatováním, že je plocha obklopena ze tří stran plochami s převažující obytnou funkcí, a tím bez dalšího fakticky vyloučit veškeré zamýšlené činnosti navrhovatelky.

Hodnoty chráněné územním plánem musí být pojmenovány i odůvodněny

Krajský soud dodal, že i pokud by z odůvodnění dovodil, že účelem změny předmětné plochy byla potřeba ochrany stávajících ploch bydlení před negativními vlivy výrobní činnosti, k dostatečnému odůvodnění nepřispěly ani pasáže z odůvodnění, na něž odpůrce odkázal ve svém vyjádření k návrhu; jedná se toliko o zcela obecná konstatování.

Hodnoty chráněné územním plánem musí být nejen řádné pojmenovány a specifikovány, ale také odůvodněny; tím spíše, jedná-li se o tak zásadní změny funkčního využití, jako tomu bylo v posuzovaném případě. Ani zdůvodnění, proč daná plocha byla poskytnuta k nezemědělským účelům, není dostatečným odůvodněním funkční změny plochy, jelikož hlavním využitím původní plochy Vs nebylo zemědělství, nýbrž zařízení pro zpracovatelskou průmyslovou výrobu s přípustným využitím pro skladování.“

Co řekl NSS k odůvodnění změny

Jak jsme uvedli, NSS dal krajskému soudu v podstatě za pravdu a jeho argumentaci jen částečně doplnil: „Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. j. 9 As 171/2018 – 50 (na nějž krajský soud odkázal v odst. 49) uvedl, že „[m]á-li dojít ke změně funkčního určení ploch, pak musí být podložena dostatečně závažnými důvody, opírajícími se buď o relevantní změnu okolnosti, nebo o to, že původní řešení je věcně nesprávné a vede k závažné kolizi s veřejným zájmem“ (zvýraznění doplněno). Změna funkční ploch provedená skrze změnu územního plánu je tak možná ve dvou případech, a to (1) dojde-li k relevantní změně okolností, anebo (2) je-li původní řešení je věcně nesprávné a koliduje s veřejným zájmem.

Ať už se jedná o první či druhý důvod, je nezbytné, aby byl tento důvod zřejmý z odůvodnění změny. Jestliže tomu tak není, jedná se o nedostatečné odůvodnění, jež eo ipso zakládá nepřezkoumatelnost OOP, a to bez ohledu na to, zda vlastník dotčených pozemků (ne)uplatnil námitky v průběhu procesu přijímání změny…

Ve shodě s krajským soudem nenalezl Nejvyšší správní soud ani v jiných částech odůvodnění Změny č. 1 jakoukoli podstatnou změnu okolností, na jejímž základě by bylo nutné přistoupit k tak razantní změně funkčního využití předmětných pozemků ve vlastnictví navrhovatelky, jako tomu bylo v posuzovaném případě. Z odůvodnění vyplývá pouze skutečnost, že předmětná plocha je obklopena ze tří světových stran pozemky, jež jsou zařazeny do plochy obytné, a proto stěžovatel přistoupil k jejich konverzi do této plochy. Podstatnou změnu okolností, či závažné důvody neobsahují ani pasáže, na něž stěžovatel odkazoval ve vyjádření k podanému návrhu; neučinil tak ani v kasační stížnosti a nedoplnil žádné odkazy na konkrétní části odůvodnění Změny č. 1, jež by obsahovaly podrobnější důvody, proč stěžovatel přistoupil k posuzované změně na dotčených pozemcích.“

Jakou roli hrála procesní pasivita vlastníka?

K vlivu procesní pasivity vlastníka na rozsah odůvodnění a soudní přezkum pak NSS dodal: „Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda, případně do jaké míry existuje korelace mezi aktivitou, respektive pasivitou vlastníka nemovitosti dotčené zamýšlenou změnou ÚP v průběhu jejího pořizování s požadavky kladenými na odůvodnění následně vydaného OOP, kterým je tato změna přijata. Považuje přitom za logické, že je-li takový vlastník v průběhu přijímání OOP aktivní, zejména uplatňuje-li námitky (případně připomínky, které však je v tomto případě nutné materiálně chápat jako námitky), musí se pořizovatel s těmito argumenty vypořádat způsobem srovnatelným s odůvodněním správního rozhodnutí… Naopak, je-li takový vlastník zcela pasivní, postačí, pokud pořizovatel změnu odůvodní alespoň stručným shrnutím esenciálních důvodů zvoleného postupu ve smyslu uvedeném v odst. [25] výše.

V žádném případě však nelze dospět k závěru, že by měla být v takovém případě pomyslná hranice přezkoumatelnosti snížena tak, že tyto důvody nebudou vůbec seznatelné, jak správně dovodil krajský soud… Nejvyšší správní soud již v odst. [26] výše aproboval závěr krajského soudu, že odůvodnění Změny č. 1 neobsahuje důvody, jež by byly dostatečným argumentem pro tak radikální změnu funkčního využití, k němuž v posuzovaném případě došlo. Pouhé umístění posuzované lokality není podstatným důvodem, který by byl dostatečným argumentem pro změnu územního plánu, k níž v posuzovaném případě došlo…

Pokud jde dále o stěžovatelem odkazované rozsudky tohoto soudu, je nutné upozornit, že ty se zabývaly vlivem pasivity vlastníků nemovitostí na posouzení proporcionality přijatého řešení. Tento aspekt věci je součástí správního uvážení pořizovatele a není-li vlastníky zpochybňován, postačí v zásadě i jen jeho implicitní úvaha. V takových případech jsou správní soudy oprávněny zrušit OOP či jeho část pouze výjimečně, a to z důvodů krajským soudem správně identifikovaných v odst. 28 odůvodnění rozsudku. Tato situace ovšem v posuzovaném případě nenastala, neboť krajský soud nezkoumal možné porušení principu proporcionality, nýbrž shledal napadenou část Změny č. 1 celkově nedostatečně odůvodněnou. Jinými slovy řečeno, porušení principu proporcionality zvoleného řešení změny ÚP nebylo důvodem zrušení napadené části OOP.“

Podle rozsudku NSS ze dne 12. 5. 2023, čj. 3 As 368/2021 – 113, dostupné na www.nssoud.cz

Více našich článků k územnímu plánování najdete zde.