Nejvyšší správní soud rozhodoval o územním plánu jednoho moravského města. Ten byl vydán už v roce 2016, ale k jeho přezkumu došlo v souvislosti se žalobou proti společnému povolení. Napadený územní plán změnil pozemek, který byl v původním územním plánu označen jako orná půda, přičemž se zde zčásti nacházely a v současnosti stále nacházejí zahrádkářské kolonie, na zastavitelnou plochu, která měla nově sloužit k výstavbě rodinných domů.

Podle nespokojených sousedů město v odůvodnění územního plánu neuvedlo, proč bylo nutné právě posuzovanou dosud nezastavěnou zemědělskou půdu odejmout k nezemědělským účelům a proč existoval závažný veřejný zájem, který měl převážit nad zájmem na ochraně zemědělské půdy. Krajský soud skutečně část územního plánu zrušil a NSS ho podpořil. Zdůrazňujeme, že kasační stížnost podalo jak město, tak i zčásti úspěšní navrhovatelé – nelíbilo se jim, že krajský soud zrušil regulaci jen v části územního plánu.

Argumenty krajského soudu

Krajský soud konstatoval, že z odůvodnění územního plánu nevyplývaly žádné důvody, proč byla předmětná plocha zařazena do zastavěného území, resp. vymezena jako plocha přestavby. Soud zdůraznil, že se jednalo o plochu o rozloze 2,01 ha, u níž došlo k zásadní změně jejího využití ze zahrádkářských osad na výstavbu rodinných domů. Město dále neuvedlo, proč bylo nutné právě posuzovanou dosud nezastavěnou zemědělskou půdu odejmout k nezemědělským účelům a proč existoval závažný veřejný zájem, který měl převážit nad zájmem na ochraně zemědělské půdy, případně z jakých důvodů nebylo možné plochy pro bydlení vymezit na jiném místě.

Nadto město v územním plánu zmínilo několik dosud nezastavěných ploch, avšak nevysvětlilo, z jakých důvodů nebylo možné právě tyto plochy využít pro bydlení, pokud se zde nacházela půda nižší třídy ochrany. Bližší odůvodnění pak neposkytl ani Krajský úřad Olomouckého kraje v jednom z vydaných stanovisek k záboru zemědělské půdy Uzavřel, že v popsaném rozsahu proto byl územní plán města nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.

NSS k rozsahu incidenčního přezkumu

NSS uvedl: „Z povahy věci tak platí, že návrhem na incidenční přezkum opatření obecné povahy navrhovatel přímo brojí proti té jeho části, která byla přímo užita ve správním řízení, jehož výsledkem bylo žalobou napadené správní rozhodnutí. Napadat opatření obecné povahy v jiné části, než která posloužila jako podklad správního rozhodnutí, může navrhovatel stále klasickým návrhem na abstraktní přezkum opatření obecné povahy podle odst. 1 věty první § 101a odst. 1 s. ř. s., samozřejmě jsou-li splněny další podmínky, zejména je-li dosud zachována lhůta pro podání takového návrhu…

Na popsanou akcesorickou povahu návrhu na incidenční přezkum opatření obecné povahy navazuje výše citovaný § 101d odst. 2 věty první s. ř. s., podle něhož v případě důvodnosti takového návrhu soud zruší opatření obecné povahy. Učiní tak však pouze v nezbytném rozsahu, přičemž zmíněné ustanovení dovoluje zrušení rovněž pouze části opatření obecné povahy… Jinak řečeno, v případě, kdy navrhovatel brojí návrhem na incidenční přezkum proti části opatření obecné povahy, které bylo užito ve správním řízení, jehož výsledkem bylo žalobou napadené správní rozhodnutí, bylo by nelogické, aby soud v takovém případě rušil i části opatření obecné povahy, které v daném řízení užity nebyly.

V takovém případě by totiž nedávalo logický smysl rozlišovat návrh na abstraktní a incidenční přezkum opatření obecné povahy, pokud by bylo přípustné zrušit opatření obecné povahy i nad rámec částí, které byly užity ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ve správním řízení. Jinými slovy by podle zmíněného ustanovení nebylo účelné rozlišovat dva druhy soudního přezkumu opatření obecné povahy a postačil by pouze přezkum abstraktní, avšak podávaný v rozdílně počítaných lhůtách… Vzhledem k odlišnostem mezi jednotlivými částmi plochy P115 a mezi jednotlivými pozemky tak v souladu se zásadou zdrženlivosti krajský soud zrušil územní plán H. pouze ve vztahu k pozemku parc. č. 1797/1, nikoli v rozsahu celé plochy P115. Takovému postupu pak s ohledem na výše uvedené nelze ničeho vytknout.“

NSS k důvodům pro zrušení části územního plánu

Pokud jde o názor NSS ke kasační stížnosti města, je zajímavá zejména tato část rozsudku: „K tomu je ještě vhodné připojit poznámku, že byť přijímání nového územního plánu zpravidla vede ke změně uspořádání území, musí pořizovatel územního plánu respektovat, že územní plánování je činností kontinuální. Nejde samozřejmě o to, aby nově přijímaná územně plánovací dokumentace kopírovala dokumentaci předchozí. Naopak, vždy je třeba mít na paměti požadavek aktuálnosti územního plánování, tedy nutnost prověřit, zda realizace dříve předpokládaných záměrů v území je stále aktuální, a navrhovat řešení, která by se vypořádala se současnými potřebami obce.

Podle závěrů citovaného rozsudku tak byl stěžovatel b) povinen řádně vyhodnotit účelné využití zastavěného území a potřebu vymezení zastavitelných ploch, a to s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území. Na odůvodnění těchto otázek je třeba klást zvýšené požadavky, neboť vymezení zastavitelných ploch je jedním z nejzávažnějších zásahů v územním plánu, tím spíše, dochází-li přitom ke kolizi se zájmem na ochraně životního prostředí (typicky vymezení zastavitelné plochy v dosud nezastavěném území na okraji obce na přechodu do volné krajiny). Zájem na rozvoji obce samozřejmě může s ohledem na konkrétní okolnosti případu převážit nad zájmem na ochraně životního prostředí, nezbytným předpokladem ovšem je, že potřeba rozvoje bude prokázána detailní a ucelenou analýzou stávajícího stavu (zejména možnosti využití stávajících ploch) a prognózy budoucího vývoje založené na realistických očekáváních.“

Konkrétně pak NSS městu vytknul, že bylo jeho povinností stěžovatele i „při pořizování nyní posuzovaného územního plánu řádně odůvodnit, z jakých důvodů zařadil celou plochu P115 do zastavěného území, resp. plochy přestavby. K argumentaci stěžovatele b), že v souladu s § 58 stavebního zákona se pozemky zahrádkářských kolonií zahrnují do zastavěného území, což nemusel podrobně odůvodňovat, Nejvyšší správní soud konstatuje, že byť není nutné trvat na podrobném odůvodnění výše popsaných skutečností, muselo odůvodnění opatření obecné povahy obsahovat alespoň základní úvahy a závěry stěžovatele b) ohledně nového vymezení konkrétního území jako zastavěného…

Na uvedeném nemůže ničeho změnit ani tvrzení stěžovatele b), že ke změně pozemků zahrádkářských kolonií s jednotlivými rekreačními objekty na zastavěné území došlo z části již při změně č. 9 původního územního plánu. Krajský soud totiž stěžovateli b) vytýkal zejména skutečnost, že řádně neodůvodnil zařazení do zastavěného území zejména pozemků, které objektivně zastavěny nebyly, jednalo se o pozemky chráněné zemědělským půdním fondem a z hlediska funkčního hlediska byly zařazeny mezi ornou půdu. Správně rovněž zdůraznil, že se jedná o odůvodnění plochy o rozloze 2,01 ha, u níž došlo k zásadní změně z využití rekreačního či zemědělského na zástavbu rodinnými domy“

 Jak se město bránilo?

Město se bránilo tím, že je příliš velké, a tak nemůže řešení jednotlivých ploch odůvodňovat příliš podrobně. K tomu NSS řekl: „Krajský soud tak nekladl na stěžovatele b) nepřiměřené nároky na podrobnosti odůvodnění územního plánu H. Již v rozsudku ze dne 28. 2. 2017, č. j. 4 As 220/2016-198, č. 3557/2017 Sb. NSS, ostatně Nejvyšší správní soud uvedl, že „samotná rozsáhlost území regulovaného územním plánem totiž může odůvodnit jen nižší podrobnost odůvodnění, ne však absenci alespoň stručného vysvětlení rozhodovacích důvodů.“ V tomto smyslu je rozhodná rovněž otázka, zdali byly podány připomínky či námitky. V případě, že by brojil stěžovatel a) proti zařazení konkrétních pozemků do plochy přestavby, případně proti ploše P115 jako takové, nároky na podrobnost odůvodnění územního plánu by v tomto hledisku odpovídajícím způsobem vzrostly. Stěžovatel a) však byl při procesu zpracování územního plánu pasivní, úkolem stěžovatele b) tak bylo poskytnout alespoň obecné úvahy o zařazení plochy P115 jako celku do ploch přestavby, což však nesplnil.“

Město bylo povinno srozumitelně „nejen uvést důvod, proč určitou plochu vymezil nově jako plochu přestavby (otázka potřebnosti změny), ale jde-li o plochu původně v nezastavěném území, vysvětlit mj. též, proč byla navržena její transformace na plochu zastavěnou, tj. proč z hlediska cílů a úkolů územního plánování nebylo vhodnějším toto znehodnocené nezastavěné území transformovat na jinou kategorii území. Podle citovaného rozsudku ve věci sp. zn. 4 As 220/2016 současně měl stěžovatel b) vymezit, z jakých důvodů je třeba celé území dotčené změnou územního plánu považovat za znehodnocené (proč není schopno v rámci daného funkčního určení nadále plnit své funkce), popř. proč je třeba i související plochy s plochou znehodnocenou do změny zahrnout a proč nebylo vhodné nápravu nežádoucího stavu zajistit při zachování rozsahu nezastavěného území.“

Zahrádkové osady mají smysl

NSS na závěr uvedl, že s městem lze souhlasit v tom, že ochranu zemědělského půdního fondu není možné absolutizovat a vždy ji upřednostnit před jinými zájmy, pokud specifické místní podmínky nedovolují naplnit potřeby města v jiné lokalitě s méně kvalitní zemědělskou půdou. Město ale současně nijak nevysvětlilo, z jakých důvodů zvolilo k zástavbě právě předmětnou lokalitu, která minimálně zčásti do té doby sloužila zemědělským účelům.

NSS se v této souvislosti neztotožnil s paušálním tvrzením města, „že zahrádkářské osady mají blíže k rekreačním plochám, a tedy k zástavbě rodinnými domy. Lze si totiž stejným způsobem představit ve větší míře zemědělské využití zahrádek v těchto osadách, a to právě v důsledku obhospodařování kvalitní zemědělské půdy.“ Město ani nevysvětlilo, z jakých důvodů s ohledem na částečnou zastavěnost zahrádkářských osad rekreačními objekty nepostačil zábor zemědělské půdy v rozsahu pozemků osad, a proč tak odejmulo zemědělskou půdu rovněž na objektivně nezastavěných pozemcích. NSS nesouhlasil se samosprávou ani v tom, že jiné řešení ve městě neexistovalo, a proto jej v odůvodnění územního plánu města nezmiňoval.

Podle rozsudku NSS ze dne 30. 5. 2023, čj. 4 As 185/2022-94. Dostupné na www.nssoud.cz

Více našich textů k problematice územního plánování najdete zde.