Na úřední desce Nejvyššího správního soudu jsme našli vskutku zajímavé rozhodnutí, které vybočuje z řady jiných rozsudků. Týkalo se povinnosti kraje zajistit dostatečnou veřejnou dopravu sloužící jako spojení mezi městem Kladnem a Prahou.  Město zvolilo žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Požadovalo, aby krajský soud Středočeskému kraji zakázal v uvedeném zásahu pokračovat a přikázal mu obnovit rozsah dopravní obslužnosti ve stavu před zásahem. Krajský soud žalobu odmítl. NSS ale jeho rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k novému projednání. O jaké argumenty se opřel? To si řekneme v tomto článku.

Veřejná subjektivní práva obce a zajišťování dopravy

NSS vyšel z § 3 odst. 1 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě, podle kterého kraje a obce ve své samostatné působnosti stanoví rozsah dopravní obslužnosti a zajišťují dopravní obslužnost veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou a jejich propojeními. Podle § 3 odst. 2 věty první zákona o veřejných službách v přepravě kraj zajišťuje dopravní obslužnost ve svém územním obvodu a se souhlasem jiného kraje v jeho územním obvodu. Podle § 3 odst. 3 zákona o veřejných službách v přepravě obec zajišťuje dopravní obslužnost ve svém územním obvodu nad rámec dopravní obslužnosti území kraje.

Obec může zajišťovat veřejné služby v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou mimo svůj územní obvod, pokud je to potřeba pro zajišťování dopravní obslužnosti obce a se souhlasem kraje a obcí, které mají uzavřenou smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících a jejichž územní obvod je zajišťováním služeb dotčen. Zákon tedy svěřuje zajišťování dopravní obslužnosti krajům i obcím, a to v jejich samostatné působnosti.

NSS dospěl k závěru, že „má-li kraj povinnost zajistit na svém území dopravní obslužnost, nelze dospět k jinému výkladu, že tak musí učinit v rozsahu odpovídajícím definici v § 2 zákona o veřejných službách v přepravě. Obce mají povinnost zajišťovat dopravní obslužnost primárně na svém území, a to nad rámec dopravní obslužnosti kraje (většinou tak budou činit v rámci linek městské hromadné dopravy). Jelikož mohou zajišťovat dopravní obslužnost i mimo svůj územní obvod, pak lze dovodit, že se v určitém rozsahu podílejí i na zajišťování dopravní obslužnosti kraje, jejich role je však v tomto směru pouze podpůrná – hlavní úlohu v zajišťování dopravní obslužnosti na regionální úrovni mají kraje.“

Argumentace právem na samosprávu

NSS zdůraznil, že Kladno tvrdilo, „že Středočeský kraj (respektive žalovaný) nezajišťuje dopravní obslužnost v potřebném (zákonem stanoveném) rozsahu, čímž jej fakticky nutí, aby jeho činnost v tomto směru suploval, a zasahuje tak do jeho samostatné působnosti (práva na samosprávu).“

NSS dospěl k závěru, že „právo na samosprávu je ústavně zaručené právo kolektivní povahy, jehož nositeli jsou územní samosprávné celky jako územní společenství občanů (čl. 100 odst. 1 Ústavy). Územní samospráva je přitom chápána jako ústavně zaručené subjektivní veřejné právo územních celků jako veřejnoprávních korporací… Stěžovatel je coby obec (město) veřejnoprávní korporací (§ 2 odst. 1 obecního řízení), tedy právnickou osobou, jíž svědčí ústavně zaručené veřejné subjektivní právo na územní samosprávu. Úkolem správních soudů je přitom poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob… Nejvyšší správní soud tedy činí dílčí závěr, že stěžovatel se žalobou domáhal ochrany svého veřejného subjektivního práva.“

Kraj byl v postavení správního orgánu

NSS uvedl, že je potom je nesprávný právní názor krajského soudu o tom, že Středočeský kraj při zajišťování dopravní obslužnosti nejednal jako správní orgán. Krajský soud ale vyšel z předpokladu, že pojem veřejná správa použitý v citovaném ustanovení zahrnuje především správu vrchnostenskou, tento náhled na veřejnou správu se ale mění.

NSS k tomu konkrétně řekl: „Zařazení dopravní obslužnosti do oblasti pečovatelské veřejné správy však samo o sobě neznamená, že nemůže jít současně (či v některých aspektech) o správu vrchnostenskou. A neznamená to ani, že nemůže jít o veřejnou správu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. června 2018 č. j. 8 As 152/2016-47, č. 3782/2018 Sb. NSS, (s odkazem na posledně citované usnesení zvláštního senátu) uvedl, že v moderní společnosti již nelze veřejnou správu kvalifikovat jen jako správu vrchnostenskou, protože její úkoly již vrchnostenskou správu daleko přesahují. Právě pečovatelská správa je odlišná od správy vrchnostenské i fiskální (a právě u ní proto vznikají největší pochybnosti o povaze konkrétního jednání veřejné moci).

V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud podřadil pod pojem veřejná správa ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. poskytnutí věcné pomoci nebo jednorázového peněžitého příspěvku dítěti, jemuž byl ukončen pobyt v zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy. Krajský soud se od něj pokusil odlišit s argumentem, že tehdy existovalo veřejné subjektivní právo žalobce – fyzické osoby na určité plnění, zatímco v projednávaném případě nelze ze zákona dovodit právo obce na zajištění dopravní obslužnosti. Jak však vyplývá z výše uvedeného, tato úvaha nemůže obstát, neboť obec zde hájí své ústavně zaručené veřejné subjektivní právo na samosprávu.

Krajský soud navíc poněkud mísí otázku dotčení veřejných subjektivních práv konkrétního žalobce (již lze podřadit pod § 2 s. ř. s.) a povahy žalobou napadeného jednání veřejné moci (v nejobecnější rovině § 4 s. ř. s., s konkretizací v jednotlivých ustanoveních části třetí hlavy druhé tohoto zákona). To, zda je určité jednání výkonem veřejné správy, je však třeba posuzovat objektivně, bez ohledu na postavení konkrétního žalobce.“

Dvě fáze dopravního plánování

NSS pak rozlišil dvě fáze zajišťování dopravní obslužnosti. Za prvé vrchnostenské dopravní plánování, na které se uplatňuje veřejnoprávní metoda právní regulace. Zároveň zde nejsou pražádné soukromoprávní prvky, kraj vystupuje sám jako výlučný nositel určité zákonem stanovené kompetence, nejedná s jinými jako rovnoprávný účastník právních vztahů a je ve své činnosti omezen zákonným vymezením pojmu dopravní obslužnost. Nejvyšší správní soud proto odmítl argument žalovaného, že je jen na kraji, v jaké míře (a zda vůbec) dopravní obslužnost na svém území zajistí – jeho prostor pro uvážení je zde omezen textem zákona.

Na dopravní plánování potom navazuje vlastní zajištění dopravní obslužnosti prostřednictvím zajištění dopravce, popřípadě poskytování přepravních služeb přímo krajem.

Smlouva mezi dopravcem a krajem je soukromoprávní

K druhé fázi dopravního plánování NSS konstatoval: „V této fázi je pak třeba rozlišovat několik typů právních vztahů. První z nich je vztah mezi dopravcem a krajem (obcí) coby objednatelem přepravních služeb, který má povahu soukromoprávní, a tudíž spadá mimo dosah správního soudnictví. Podle § 8 odst. 5 zákona o veřejných službách v přepravě smlouva o veřejných službách v přepravě není veřejnoprávní smlouvou – logicky tak musí být smlouvou soukromoprávní (třetí možnost zde neexistuje).

Zakotvením tohoto ustanovení do zákona o veřejných službách v přepravě zákonodárce překonal závěry výše citovaného usnesení zvláštního senátu č. j. Konf 31/2007-82 (podle něhož byla smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě podle dřívější úpravy v § 19 zákona o silniční dopravě smlouvou veřejnoprávní subordinační), a to s ohledem na posílení soukromoprávních prvků ve vztahu mezi dopravci a orgány veřejné moci při zabezpečování veřejné dopravy (srov. především důvodovou zprávu k zákonu o veřejných službách, sněmovní tisk č. 1054/0, 5. volební období, www.psp.cz, jakož i výše citovaný komentář k tomuto zákonu, § 8, v obecné rovině též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. července 2016 č. j. 6 As 206/2015-99). Soukromoprávní povahu má bezesporu i právní vztah mezi dopravcem poskytujícím na základě smlouvy s krajem veřejné služby v přepravě (zde jde o klasickou smlouvu o přepravě ve smyslu § 2550 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník).“

Naproti tomu kraj vůči jiným subjektům než dopravcům i v této fázi vystupuje jako nositel veřejnoprávní pravomoci, neboť stále plní veřejnoprávní povinnost zajišťovat na svém území dopravní obslužnost (v zákonem stanoveném rozsahu), v této rovině opět nejsou žádné soukromoprávní prvky.  NSS shrnul, „že zajišťování dopravní obslužnosti je činnost, která spadá do oblasti veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.“.

Judikatura údajně není rozporná

NSS ještě na závěr řekl: „Na závěr Nejvyšší správní soud uvádí, že přijatý výklad není v rozporu s rozsudkem č. j. 4 As 40/2023-69, kterým byla zamítnuta kasační stížnost proti usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby Mgr. Pylypenka na ochranu před nezákonným zásahem vymezeném shodně jako v této věci. Nosným důvodem v tehdejší věci totiž byla neexistence konkrétního soudně vymahatelného veřejného subjektivního práva žalobce [jehož důsledkem bylo odmítnutí žaloby jako návrhu podaného osobou zjevně neoprávněnou podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], nikoli závěr, že zajišťování dopravní obslužnosti není výkonem veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (tuto okolnost čtvrtý senát neposuzoval, nicméně s ohledem na nutnost zkoumat splnění podmínek řízení ex officio – a pravomoc správních soudů bezesporu na prvním místě lze předpokládat, že v tomto směru neshledal nedostatek).

Ve věci nyní projednávané však Nejvyšší správní soud identifikoval konkrétní veřejné subjektivní právo žalobce – a sice ústavně zaručené právo na samosprávu. Výrok opačný, než jaký přijal čtvrtý senát ve věci Mgr. Pylypenka, tudíž nezakládá žádný rozpor v judikatuře (ostatně i rozsudek č. j. 4 As 40/2023-69 zdůrazňuje, že „stanovení rozsahu dopravní obslužnosti zůstává věcí krajů a obcí a náleží do jejich samostatné působnosti. Jedná se tak o jednu z mnoha záležitostí v samostatné působnosti dotčených územně samosprávných celků“).“

 Zajímavé by bylo vztáhnout tento judikát na zásahové žaloby na chybějící místa ve školách. O této otázce jsme psali více zde.

Podle rozsudku NSS čj. 6 As 285/2022 – 83 ze dne 31. 5. 2023, dostupné www.nssoud.cz