V rozsudku ze 23. 6. 2023 se Nejvyšší správní soud postavil za obec jako příjemce dotace ve sporu o to, zda poskytovatel má nebo nemá příjemci vyplatit část přislíbené dotace na sanaci bývalé skládky. Zdůraznil, že v případě pochybností ohledně výkladu dotační smlouvy se uplatní výklad ve prospěch příjemce dotace.
O co šlo?
Obec jako příjemce realizovala projekt sanace lokality bývalé skládky a generátorovny z dotace Státního fondu životního prostředí (SFŽP). Poté, co vyšlo najevo, že si realizace projektu vyžádá vícepráce, byla uzavřena dotační smlouva s Plzeňským krajem, jejímž cílem bylo uhradit 90% víceprací. Přiznaná částka měla být snížena o hodnotu méněprací. Právě spor o to, jaké méněpráce se mají započítat a jaké ne, byl podstatou řešené věci.
Plzeňský kraj odmítl přislíbenou částku vyplatit i na základě výzvy a příjemce tedy postupoval tak, že podal žalobu k Okresnímu soudu v Plzni. Ten ovšem usnesením řízení zastavil a věc postoupil k projednání Ministerstvu financí ve sporném řízení správním. Ministerstvo příjemci nevyhovělo a v zásadě se přiklonilo k výkladu, který zastával Plzeňský kraj.
Městský soud v Praze: dotace byla nezákonně krácena
Městský soud dovodil, že ministerstvo předmětná ustanovení dotační smlouvy aplikovalo formalisticky. Ustanovení čl. II odst. 1 smlouvy o dotaci mělo zjevně sloužit k tomu, aby Plzeňský kraj nehradil dotaci v plné výši za předpokladu, že „v rámci projektu dodatečně vzniknou skutečné úspory, tedy skutečně – z důvodu, že odpadne potřeba realizovat některé práce, se kterými bylo v zatímních kalkulacích počítáno – dojde k neočekávanému uvolnění dalších prostředků, a rozpočet projektu se tak sníží.
… V posuzovaném případě ale k žádným faktickým úsporám v důsledku změn realizovaných na základě změnového listu č. 5 nedošlo, a to s výjimkou částky 535 966,15 Kč bez DPH, která představovala skutečné úspory plynoucí ze změn podle změnového listu č. 5. Jak vyplývá z tohoto změnového listu i tvrzení žalobce, většina úspor podle tohoto změnového listu byla pouze formální (způsobená zejména podrobným zpracováním rozpočtu projektu a důsledném odlišování různých typů nákladů); ve skutečnosti došlo pouze k transferu finančních prostředků v rámci rozpočtů.“
Městský soud uzavřel, že žalovaný nesprávně aplikoval předmětná ustanovení smlouvy o poskytnutí dotace na předestřenou situaci, a tím aproboval, že byla dotace nezákonně zkrácena. Zavázal proto žalovaného, aby v dalším řízení na základě návrhů účastníků sporného řízení správního a důkazů jimi navržených posoudil, v jaké výši má být žalobci dotace doplacena.
NSS: neurčitost právního pojmu v dotační smlouvě nelze klást k tíži příjemce
NSS nejprve shrnul, že mezi stranami není sporu o tom, že uzavřená smlouva o poskytnutí dotace je veřejnoprávní smlouvou. Podle ustanovení § 170 správního řádu platí, že „při postupu podle této části se obdobně použijí ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé tohoto zákona; nevylučuje-li to povaha a účel veřejnoprávních smluv, použijí se přiměřeně ustanovení občanského zákoníku, s výjimkou ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúčinnosti, ustanovení o odstoupení od smlouvy a odstupném, ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, nejde-li o právní nástupnictví, ustanovení o postoupení smlouvy a o poukázce a ustanovení o započtení.“
K výkladu veřejnoprávní smlouvy pak NSS dodal: „Povaha veřejnoprávních smluv, na jejichž základě jsou z veřejných rozpočtů a fondů poskytovány dotace soukromým i veřejným subjektům, je však specifická. Judikatura správních soudů v tomto směru dovodila určité zásady výkladu těchto smluvních instrumentů. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, správní orgány mají odpovědnost nejen za ochranu veřejných prostředků před případným zneužitím dotace, nýbrž i za ochranu práv příjemce. Podmínky čerpání přidělené dotace jsou stanoveny (mimo zákonné povinnosti) buď v rozhodnutí o přidělení dotace, nebo ve smlouvě o poskytnutí dotace a v celé řadě příruček, podmínek a metodik, na které tyto právní tituly poskytnutí dotace odkazují a které tak musejí příjemci dotace při jejím čerpání dodržovat.“
Dále pak NSS dodal, že opakovaně v souvislosti se spory týkajícími se tzv. dotačních podmínek obsažených v rozhodnutí o udělení dotace či veřejnoprávní smlouvě dovodil, že „[j]e to poskytovatel dotace, který primárně svým rozhodnutím vytváří právní rámec, v jehož mezích má příjemce dotace povinnost se pohybovat.
Pokud zvolí při stanovení povinností neurčité právní pojmy, které nemají jednoznačnou zákonnou definici, musí následně unést i případné negativní důsledky vyplývající z již ustálené zásady, dle které nelze neurčitost právního pojmu v dohodě o poskytnutí prostředků klást k tíži příjemci finančních prostředků jakožto slabší strany (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007-68, či již zmiňovaný rozsudek čj. 1 Afs 100/2009-63, dále také rozsudky ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 Afs 142/2016-32).
Podobně postupoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 4. 5. 2011, čj. 1 Afs 24/2011-51, týkajícím se smlouvy o poskytnutí návratné finanční výpomoci. Z uvedených judikátů plyne obecná zásada vztahující se k výkladu podmínek čerpání dotací, a tou je „v pochybnostech ve prospěch příjemce dotace jako veřejnoprávního plnění“.
Nejvyšší správní soud tak jako správné potvrdil závěry městského soudu a kasační stížnost zamítnul.
Podle rozsudku NSS ze dne 23. června 2023, č.j. 8 Afs 279/2021-54, dostupný na wwwnssoud.cz
Více našich článků k problematice dotací, najdete zde.