U Nejvyššího správního soudu dnes uspěli vlastníci bytů z Prahy, kteří nesouhlasili s rozsáhlou výstavbou v těsné blízkosti jejich domovů. Městský soud v raze jim nepomohl, ale NSS jeho rozsudek zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Vlastníkům se nelíbilo, že se Městský soud pořádně nevěnoval těmto problematickým bodům případu:
- posouzení povahy podzemního podlaží;
- posouzení míry využití území;
- změna závazného stanoviska;
- otázka důkazního břemene ohledně skutečného budoucího využití stavby;
- vyhodnocení právní otázky ohledně způsobu přezkumu námitek stěžovatelů proti závaznému stanovisku nadřízeného dotčeného orgánu;
Co na to NSS řekl?
Právní povaha podzemního podlaží
Námitka stěžovatelů zněla takto: projektová dokumentace neprokázala, zda 1. podzemní podlaží stavebního záměru („sporné podlaží“) je skutečně podzemním ve smyslu definice obsažené v nařízení č. 10/2016 Sb. hl. m. Prahy, kterým se stanovují obecné požadavky na využívání území a technické požadavky stavby v hlavním městě Praze (pražské stavební předpisy – PSP). Konkrétně se domnívali, že převažující část podlahy sporného podlaží leží níže než 0,8 m pod nejvyšším bodem přilehlého upraveného terénu v pásmu širokém 3 m po obvodu stavby.
Městský soud se proto dopustil nesprávného posouzení podzemního podlaží, dovodil-li, že celá plocha sporného podlaží splňuje parametry stanovené definicí dle PSP. Tuto definici totiž nelze podle stěžovatelů vykládat tak, že k jejímu naplnění postačí existence jakéhokoliv jednoho bodu přilehlého upraveného terénu v pásmu širokém 3 m po obvodu stavby ležícího o 0,8 m výše nad podlahou sporného podlaží.
NSS k tomu uvedl následující: „Dle výkladu městského soudu tedy k naplnění definice dle § 2 písm. p) bodu 1 PSP postačí, bude-li v rámci přilehlého upraveného terénu v pásmu širokém 3 m po obvodu stavby existovat byť jen jeden jediný bod situovaný alespoň 0,8 m nad posuzovaným podlažím (za předpokladu, že posuzované podlaží je s tímto terénem rovnoběžné). NSS již v minulosti dovodil, že takovýto výklad je absurdní, neboť je v očividném rozporu s obvyklým chápáním pojmu „podzemní podlaží“. Ještě méně je takový názor pochopitelný, je-li „podzemní podlaží“ z větší části umístěno nad zemí, mj. s plnohodnotnými okny a vstupními dveřmi z ulice…
Městský soud se otázkou, zda je v případě sporného podlaží pod stanovenou úrovní upraveného přilehlého terénu převažující část podlahy, vůbec nezabýval. A to i přesto, že stěžovatelé absenci splnění této podmínky ve svých žalobách namítali… Městský soud proto ve světle výše citované judikatury NSS nesprávně posoudil právní otázku charakteru sporného podlaží, dovodil-li, že toto podlaží je třeba považovat za podzemní pouze s odkazem na poměr mezi nejvyšším bodem upraveného přilehlého terénu k podlaze sporného podlaží. Z tohoto důvodu vůbec nezkoumal, zda převažující část podlahy sporného podlaží splňuje podmínky definice podzemního podlaží dle § 2 písm. p) bodu 1 PSP. Městský soud měl zejména posoudit, zda je možné splnění této definice ověřit porovnáním obvodu té části podlaží, které podmínky této definice splňuje, a části, která je nesplňuje, či zda je nutné – jak v žalobě tvrdili stěžovatelé – porovnat obsah (plochu) obou těchto částí. Jinými slovy, městský soud se měl zabývat otázkou, zda je převažující část podlahy určena obvodem k ní přiléhajících stěn, či jejím obsahem.“
Námitku NSS shledal jako důvodnou.
Účelovost stavebního řešení
Námitka stěžovatelů zněla: Definice podzemního podlaží dle čl. 3.3.1 normy ČSN 73 4301 – Obytné budovy („norma ČSN“), z níž vychází i definice podzemního podlaží dle PSP, byla vytvořena pro budovy stavěné ve svahu, čemuž odpovídá i ilustrativní obrázek obsažený v této normě. Stavebník však umisťuje sporné podlaží na úroveň či nad úroveň stávajícího terénu, jenž byl uměle zvýšen pomocí účelového násypu. Stěžovatelé polemizují se závěrem městského soudu, že násyp je pro realizaci stavebního záměru důvodný a podstatný. Tento násyp, jenž je neprůchozí a nenachází se na něm vzrostlá zeleň, nemá žádný jiný význam než naplnění definice podzemního podlaží. Nesprávný výklad městského soudu může v budoucnu vést k dalšímu zneužívání pomocí absurdních technických řešení obdobných stavebních záměrů. Definice podzemního podlaží totiž byla vytvořena pro stavby umístěné v „zářezu“ ve svahu, nikoliv pro stavby umístěné na nejvyšším místě stávajícího terénu, jenž je v nezbytné části obvodu stavby uměle dotvořen násypem.
Názor NSS k tom byl: „NSS se předně neztotožňuje s právním názorem stěžovatelů, dle kterého sporné podlaží nesplňuje parametry podzemního podlaží dle normy ČSN a PSP už z toho důvodu, že definice podzemního podlaží byla vytvořena pro účely budov stavěných ve svahu. Definiční znaky podzemního podlaží dle obou technických norem jsou navázány na rozdíl mezi úrovní podlahy a úrovní přilehlého upraveného terénu v určitém pásmu po obvodu stavby. Z těchto norem žádným způsobem nevyplývá, že by jejich použití bylo omezeno toliko na stavby zasazené do svažitého terénu.
Na tomto závěru nic nemění ani výběr ilustračního obrázku č. 1 k čl. 3 normy ČSN „Označení podlaží obytné budovy“ (vyobrazující obytný dům zasazený do svahu), ani odborné stanovisko spoluautorky normy ČSN. Jakkoliv totiž lze souhlasit s tvrzením, že právě v případě staveb ve svažitých terénech bude typicky docházet k potřebě rozlišit podzemní podlaží od podlaží nadzemního, nelze kategoricky vyloučit záměr normotvůrce tuto definici vztáhnout i na stavby zasazené do jiných než svažitých terénů. Jak totiž správně podotkl městský soud v bodě 76 napadeného rozsudku, v takovém případě by neexistovala definice podzemního podlaží pro stavby realizované na „rovných“ pozemcích.“
Námitku NSS neshledal jako důvodnou.
Ke způsobu výpočtu hrubých podlažních ploch v rámci posouzení nejvyšší přípustné míry využití území
Námitka stěžovatelů zněla: Územní plán sídelního útvaru hl. m. Prahy („územní plán“) rozlišuje mezi nadzemním a podzemním podlažím při výpočtu hrubých podlažních ploch („HPP“). Stěžovatelé nesouhlasí s kategorizací sporného podlaží jako podzemního, a z toho vyplývajícím výpočtem celkové započitatelné plochy HPP. Ta by totiž v případě kvalifikace sporného podlaží jako nadzemního byla vyšší, což by mělo za následek překročení nejvyššího přípustného koeficientu podlažních ploch. Městský soud v důsledku nesprávného posouzení povahy sporného podlaží zároveň pochybil při posouzení souladu stavebního záměru s územním plánem v otázce míry využití území.
NSS k tomu uvedl: „NSS souhlasí se stěžovateli, že bylo-li by sporné podlaží třeba považovat za nadzemní, promítl by se odlišný charakter sporného podlaží i do výpočtu započitatelné plochy HPP, a tudíž i do výpočtu koeficientu podlažních ploch. Jak nicméně NSS uvedl v bodě [25] výše, městský soud právní otázku charakteru sporného podlaží posoudil nesprávně. Úvahu ohledně možného důsledku povahy tohoto podlaží pro výpočet započitatelné plochy HPP (a tedy pro výpočet koeficientu podlažních ploch) bude proto muset učinit v dalším řízení poté, co přezkoumatelným způsobem vysvětlí, zda sporné podlaží lze považovat za podzemní či nikoliv.“
Námitku NSS námitkou nemohl zabývat.
Změna závazného stanoviska
Námitka stěžovatelů zněla: v průběhu odvolacího řízení Odbor ochrany prostředí Magistrátu hl. m. Prahy („nadřízený orgán ochrany přírody“) dospěl k závěru, že závazné stanovisko Úřadu městské části Praha 13 ke kácení dřevin je třeba dílčím způsobem změnit. Tato změna se však neprojevila ve výroku rozhodnutí žalovaného, resp. ve výroku společného povolení.
NSS k tomu uvedl: „Stavební úřad je obsahem závazného stanoviska vázán, zároveň však sám není oprávněn posuzovat skutečnosti relevantní z hlediska § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny. Je proto povinen do svého rozhodnutí (v územním řízení, v územním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí, ve společném územním a stavebním řízení nebo společném územním a stavebním řízení s posouzením vlivů na životní prostředí) zahrnout výrok o povolení kácení dřevin a případně též o uložení povinnosti náhradní výsadby a tyto výroky odůvodnit. Do výroku i odůvodnění nicméně promítá výlučně obsah závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, případně jeho pozdější vyjádření, která si stavební úřad vyžádal…
Ve světle výše citovaných závěrů tak bylo na žalovaném, aby v rámci probíhajícího odvolacího řízení tyto změny závazného stanoviska postupem dle § 90 odst. 1 písm. c) s. ř. vtělil do společného povolení, a to konkrétně do podmínek pro umístění stavby č. 24 a 25. Žalovaný ale společné povolení v celém rozsahu potvrdil, aniž by se se změnou závazného stanoviska ke kácení jakkoliv vypořádal. Tím bezesporu zatížil řízení vadou, neboť byl obsahem změněného závazného stanoviska zcela vázán… Městský soud měl proto i v tomto případě posoudit, zda nepromítnutí změněného závazného stanoviska do podmínek společného rozhodnutí mohlo mít vliv na subjektivní práva stěžovatelů či nikoliv. Takové posouzení ale neprovedl, neboť vycházel z nesprávné premisy, že podmínka změněného závazného stanoviska je ve společném povolení reflektována skrze podmínku provedení stavebního záměru podle projektové dokumentace. I tato část napadeného rozhodnutí je proto nepřezkoumatelná.“
NSS námitku shledal důvodnou.
Ke skutečnému využití stavby
Námitka stěžovatelů zněla: Městský soud nesprávně posoudil otázku důkazního břemene, konstatoval-li, že přesvědčení stěžovatelů o tom, že stavebník ve skutečnosti nehodlá využívat část bytových jednotek k ubytování, nýbrž pro trvalé bydlení, je spekulací, kterou stěžovatelé nedokázali prokázat. Není totiž v moci stěžovatelů úmysl stavebníka, který je v rozporu s požadavkem polyfunkčnosti využití dotčeného území, doložit konkrétněji než odkazem na projektovou dokumentaci a prezentaci stavebního záměru na webových stránkách stavebníka. Stěžovatelé se obávají, že by jejich legitimace v případném řízení o změně stavby byla zpochybněna pro absenci jejich přímého dotčení takovou změnou. Rovněž se obávají shovívavějšího přístupu stavebního úřadu v případě změny užívání již vybudovaných jednotek. Městský soud námitku stěžovatelů mimo jiné bagatelizoval závěrem, že sami stěžovatelé tvrdí, že okolní plochy jsou využity polyfunkčně. Využití okolních ploch v souladu s územním plánem.
NSS judikoval toto: „NSS se předně ztotožňuje s městským soudem, že bude-li chtít stavebník v budoucnu užívat jednotky sloužící k ubytování k jinému účelu, bude povinen požádat o změnu v užívání stavby a v souladu s § 126 odst. 3 stavebního zákona doložit mimo jiné její soulad s územně plánovací dokumentací, s cíli a úkoly územního plánování, s obecnými požadavky na výstavbu, s veřejnými zájmy chráněnými stavebním zákonem a se zvláštními právními předpisy. Rovněž souhlasí se závěrem, že takový úmysl nelze v tuto chvíli předjímat…
Ohledně dílčí námitky týkající se požadavku na polyfunkční využití území NSS nesouhlasí se stěžovateli, že není možné zcela odhlédnout od způsobu využití okolních ploch. Definuje-li územní plán hlavní využití dotčeného území (SV – všeobecně smíšené) jako „plochy pro umístění polyfunkčních staveb nebo kombinaci monofunkčních staveb pro bydlení, obchod, administrativu, kulturu, veřejné vybavení, sport a služby, při zachování polyfunkčnosti území“, je nutné při přezkumu souladu stavebního záměru s územním plánem zohlednit obě podmínky, tj. 1) zda je předmětem daného záměru stavba polyfunkční (případně zda se jedná o kombinaci monofunkčních staveb) a zároveň 2) zda je zároveň zachována polyfunkčnost území.
Městský soud provedl úvahu ohledně obou podmínek. V bodech 97 až 100 napadeného rozsudku zkoumal naplnění podmínky první (a zabýval se tudíž polyfunkčností stavby, jež je předmětem stavebního záměru), v bodě 101 pak naplnění podmínky druhé. Právě v rámci úvahy o zachování polyfunkčnosti území pak správně zkoumal funkci posuzované stavby v kontextu okolních ploch.“
Námitku NSS neshledal jako důvodnou.
Zpracováno podle rozsudku NSS ze dne 10. 8. 2021, č.j. 9 As 77/2023 – 157.
Více našich článků k problematice územního řízení najdete zde.