Mnoho obcí řeší v souvislosti s pořizováním nového územního plánu nebo změny toho stávajícího, zda by nebylo vhodné v obci vyhlásit stavební uzávěru. Pokud dospějí k závěru, že ano, vyvstane nová otázka – má uzávěra platit pro celé území nebo jen pro vybrané lokality? Pojďme se podívat, jak věc vidí stavební zákon a judikatura.

Stavební zákon: nezbytný rozsah stavební uzávěry

Při vydávání stavební uzávěry musí obec samozřejmě vycházet z faktu, že jde o opatření obecné povahy, tedy stejnou formu, jakou má územní plán, a proto je třeba dbát na její přiměřenost. Do vlastnických práv musí stavební uzávěra zasahovat jen v nezbytném rozsahu, jinak hrozí, že ji soudy při přezkumu zruší. To vyplývá přímo z § 97 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, podle kterého je úkolem územní opatření o stavební uzávěře omezit nebo zakázat v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace.

Když se obec rozhodne pro stavební uzávěru pro celé území, je ještě splněna podmínka nezbytného rozsahu a pokud ano, za jakých podmínek? Odpověď vyplývá ze dvou soudních rozhodnutí, kterým se budeme podrobněji věnovat.

Přišimasy a zrušená stavební uzávěra

Obec při vydávání stavební uzávěry vycházela z toho, že na pokraji kapacit byl jak vodní zdroj, tak občanská vybavenost. Proto nechtěla přistupovat diskriminačně jen k některým lokalitám a zakázala plošně výstavbu všude, protože problém se podle jejího názoru jednoduše týkal všech pozemků. Soud s takovým obecným odůvodněním ale nesouhlasil:

„Takové odůvodnění je však v některých bodech až za hranou minimálních požadavků na přezkoumatelnost opatření obecné povahy a jen v některých otázkách umožňuje soudu se ke sporným otázkám vyjádřit. Pokud jde o přesvědčení navrhovatelů, že regulace obsažená v regulačním plánem je dostatečná na to, aby se na dané území napadená uzávěra nemusela vztahovat, to již bylo soudem vyvráceno v předchozích odstavcích na základě obsahu správního spisu.

Problém však spočívá v tom, že z odůvodnění napadené uzávěry se navrhovatelé vůbec nemohli dozvědět, jaké konkrétní regulativy chystané změny č. 3 mohla výstavba podle regulačního plánu ohrozit. Odpůrce se v tomto směru vyjádřil při vypořádání námitek zcela nekonkrétně a rovněž z obsahu návrhu adresovaného soudu je zřejmé, že navrhovatelé v této otázce zcela tápali. Nelze se jim přitom divit, neboť na rozdíl od úřední desky obce, u níž lze z platné právní úpravy očekávat, že se s ní adresáti seznamují, nic takového nelze dovodit pro obecní zpravodaj.

Přitom to bylo jediné místo, v němž byly (navíc způsobem, z nějž nebylo možné ani předpokládat, že se v daném článku taková informace nachází) zveřejněny informace o (pro věc klíčových) požadavcích odpůrce na obsah změny č. 3. Naopak oficiálně zveřejněný dokument v podobě zprávy o uplatňování územního plánu v tomto směru poskytoval zavádějící (neaktuální) informace. Nepřezkoumatelnost napadené uzávěry pro nedostatek důvodů v této otázce zcela nepochybně byla schopna ovlivnit a také dle všeho ovlivnila schopnost navrhovatelů se relevantně k navrhovaným omezením vyjádřit a uplatnit konkrétní námitky. Již proto je tedy nutné napadenou uzávěru zrušit pro nepřezkoumatelnost.“

Nepřiměřenost zvoleného řešení

Vedle toho pak soud měl stavební uzávěru za nepřiměřenou: „Právě požadavek na minimalizaci rozsahu stavební uzávěry v sobě skrývá povinnost odpůrce reagovat na individuální okolnosti jednotlivých případů, což sice lze činit poskytováním výjimek postupem podle § 99 odst. 3 stavebního zákona (zejména tam, kde dosud není jasná představa o podobě budoucí regulace nebo pokud míra dotčení není jasně patrná či není intenzivní), avšak ne v situacích, kdy je již odpočátku evidentní, že určitá jasně definovaná skupina adresátů stavební uzávěry bude ve svých právech dotčena podstatně více než ostatní osoby. V takovém případě nemůže obstát argument odpůrce, že ke všem přistupuje stejně, protože je přímým popřením požadavku na zohlednění individuálních okolností v rámci hledání proporcionálního řešení a povinnosti odpůrce se zabývat vznesenými námitkami.

Odpůrci muselo být jasné, že výstavba zakotvená v regulačním plánu bude vytvářet určité nároky na občanskou vybavenost a na dodávky pitné vody, ostatně pokud jde o pitnou vodu, sám vyčíslení těchto požadavků v regulačním plánu schválil a výslovně schválil i připojení těchto rodinných domů na vodovod a kanalizaci v plánovací smlouvě. Přitom se nejednalo ani o případ projektu, který by se po delší dobu nerealizoval a blokoval bezdůvodně území, naopak z okolností případu bylo evidentní, že developer aktivně činí bez zbytečných prodlev kroky k realizaci záměru a že pozemky již byly rozprodány, v řadě případů i individuálním stavebníkům, pro něž bude mít požadavek na přeparcelaci území, ale i samotné zdržení výstavby zvláště tíživé dopady.

Napadená uzávěra však neposkytuje specifické řešení pro pozemky v lokalitě K., ačkoliv si to okolnosti případu vysloveně žádaly. Odpůrce nepochybně mohl s ohledem na specifickou situaci dotčených vlastníků stavební uzávěru v ploše regulované regulačním plánem omezit dopředu např. blokovou výjimkou pro rodinné domy o jedné bytové jednotce, pokud chtěl reagovat na záměr výstavby tzv. trojgeneračních rodinných domů, jenž by odporoval původně vyčísleným odhadům potřeby pitné vody a očekávaným nárokům na místa ve školských a předškolských zařízeních, nebo mohl dopady stavební uzávěry snížit určitou etapizací, resp. limitem počtu rodinných domů, které lze před přijetím změny č. 3 územního plánu nejvýše připustit.

Alternativně odpůrce mohl v odůvodnění srozumitelně vyjádřit výjimečnost situace s nedostatkem pitné vody a zvláštní naléhavost případných důvodů vyžadujících přeparcelaci území, jež i v případě vlastníků nemovitostí v lokalitě K. odůvodňovaly shodný přístup jako u vlastníků jiných zastavitelných pozemků v obci, kteří nebyli obcí zvlášť ubezpečováni o možnosti realizace výstavby, a dát tak dotčeným osobám i soudu prostor přezkoumat naléhavost a mimořádnost takových důvodů, to však neučinil.“

Odlišnost lokality s regulačním plánem

V Přišimasech byl problém i v tom, že pro jednu z lokalit byl vydán regulační plán, což ji odlišovalo od ostatních: „V dané situaci bylo třeba si položit otázku, zda bylo spravedlivé zabránit vlastníkům pozemků v realizaci záměru výstavby rodinných domů v oblasti regulované regulačním plánem, který obec přijala teprve nedávno, deklarovala v samostatné působnosti svou vůli napomáhat realizaci projektu prostřednictvím uzavření plánovací smlouvy a ještě v této souvislosti inkasovala od žadatele o plánovací smlouvu více než 3 miliony Kč (což plyne z nesporných tvrzení účastníků), jejichž vrácení se v souvislosti s jednostranným faktickým ukončením spolupráce, za něž přijetí stavební uzávěry lze považovat, brání.

To vše v situaci, kdy obec regulačním plánem sama rozdělila stavební pozemky na velikost menší, než jakou nyní hodlá prosadit ve změně č. 3 územního plánu, jež podle svého později zveřejněného obsahu má dopadat na všechny pozemky bez výjimky… Jak vyplývá z veškerého výše uvedeného, specifické postavení, jež u vlastníků nemovitostí v lokalitě K. regulované regulačním plánem vyvolaly předchozí kroky obce, si vyžadovaly zvláštní zacházení respektující jejich legitimní očekávání, anebo detailní a přesvědčivé vysvětlení obsahující konkrétní přezkoumatelné údaje, z nichž by bylo patrné, proč i v jejich zvláštní situaci je nutno trvat na úplné stavební uzávěře bez případných modifikací.

Napadená uzávěra je však formulována nerozlišujícím způsobem a ani neposkytuje přesvědčivé vysvětlení takového přístupu odpůrce. Je tak namístě ji zrušit i bez potřeby nařízení jednání postupem podle § 101b odst. 4 ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů a potenciálně též pro nepřiměřenost (při nedostatku odůvodnění odpůrce ani z obsahu správního spisu totiž neplynou v dostatečné míře skutečnosti, jež by opodstatňovaly nerozlišující zacházení).“

Chýně a stavební uzávěra, která obstála

V obci Chýně, která leží stejně daleko od Prahy jako Přišimasy, jen opačným směrem, stavení uzávěru pro celé území obce obhájili. Tamní stavební uzávěra byla zajímavá poměrně komplikovaně nastaveným systémem výjimek, který se ale ukázal jako klíčový. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu vypadal takto:

„Výjimky ze zákazů a omezení uvedených v článku II. může podle § 84 odst. 2 písm. x) zákona o obecním zřízení, § 6 odst. 6 písm. e) a § 99 odst. 3 stavebního zákona, v odůvodněných případech povolit, Zastupitelstvo obce Chýně a to za předpokladu, že povolení výjimky neohrožuje sledovaný účel tohoto opatření.

Zastupitelstvo obce Chýně se bude při udělování výjimek pro jednotlivé záměry řídit následujícími podmínkami (hledisky):

  • v případě lokalit zasahujících do významných krajinných prvků a do prvků územního systému ekologické stability (ÚSES), včetně regionálních a nadregionálních prvků vymezených v Zásadách územního rozvoje (ZÚR) Středočeského kraje, je podmínkou udělení výjimky souhlasné vyjádření příslušného orgánu ochrany přírody a krajiny k předloženému záměru;
  • soulad záměru s aktuálním stavem návrhu nového územního plánu, včetně dosaženého stavu jeho projednání s dotčenými orgány, nadřízeným orgánem územního plánování, sousedními obcemi a s veřejností;
  • soulad záměru s případně pořízenou, schválenou a zaevidovanou územní studií;
  • soulad záměru s architektonickými a urbanistickými hodnotami v území;
  • soulad záměru s cíli a úkoly územního plánování dle § 18 a § 19 stavebního zákona;
  • soulad záměru s veřejnými zájmy na rozvoji území;
  • soulad záměru s ustanoveními vyhl. č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území.

Zastupitelstvo obce Chýně bude konkrétní situaci před rozhodnutím o výjimce konzultovat s pořizovatelem nového územního plánu. V případech uvedených v § 177 odst. 1 stavebního zákona (např. závažné havárie), je oprávněn povolit výjimku starosta Obce Chýně nebo jeho zástupce, ve smyslu § 104 odst. 1 zákona o obecním zřízení.“

Podstatná je fáze přípravy územního plánu, ve které se uzávěra vydává

NSS k tomu řekl, že je o běžné, že v okamžiku rozhodnutí o pořízení územního plánu nejsou zamýšlené změny oproti stávajícímu územnímu plánu ještě přesně identifikovány a vymezeny. Při posuzování otázky, zda při přípravě územního plánu je třeba (a i možno) vydat územní opatření o stavební uzávěře, tedy při úvaze, zda je toto opatření zapotřebí, protože by mohlo dojít ke ztížení nebo znemožnění využití území podle připravované územní plánovací dokumentace, je nutno vycházet z aktuálního stavu této přípravy (fáze).

V návaznosti na to NSS konstatoval: „Pro nyní posuzovaný případ to tedy znamená, že odpůrce vycházel při posuzování potřebnosti vydání stavební uzávěry z informací, které mu byly dostupné v okamžiku rozhodnutí o pořízení nového územního plánu, nikoli z přesných základních cílů a požadavků na využití území ve smyslu přílohy č. 6 vyhlášky č. 500/2006 Sb., která reguluje obsah zadání územního plánu…

Pokud by soud přistoupil na stěžovatelovu argumentaci, tedy že stavební uzávěra musí reflektovat připravovanou územně plánovací dokumentaci v takových konkrétnostech, které odpovídají již zadání územního plánu, zcela by tím popřel účinnou právní úpravu, která pro vydání stavební uzávěry územně plánovací dokumentaci v takto pokročilé fázi její přípravy nevyžaduje. Tímto závěrem soud nepřipouští, že by odůvodnění územního opatření o stavební uzávěře nemělo stran naplnění tohoto kritéria obsahovat žádné úvahy. Bude však postačovat, pokud tyto úvahy budou vysloveny v té míře obecnosti, která odpovídá obecnosti informací o připravované územně plánovací dokumentaci ve fázi rozhodnutí o jejím pořízení.“

Odůvodnění uzávěry

Obec Chýně v odůvodnění uvedla (a NSS to stačilo): „Cílem opatření obecné povahy je prověření podmínek využitelnosti některých ploch vymezených v dosud platném územním plánu obce Chýně ve vztahu k vnitřním a vnějším podmínkám a legislativnímu rámci, za kterých vzniká koncepce řešení nového územního plánu. Z tohoto pohledu je územní i věcné vymezení a časová působnost stavební uzávěry, která je stanovena na dobu do vydání nového územního plánu, nejpozději však do 31. 12. 2020. S

tavební činnost podle dosud platného územního plánu není zakázána zcela, ale bude umožněna na základě udělování výjimek podle zásad stanovených v územním opatření o stavební uzávěře. Celá obec Chýně je ve velké části již hustě zastavěna, na jihu intravilánu zatím probíhá výstavba jen řídce a neexistuje systémová koncepce rozvoje celého území Chýně. Stávající územní plán, projednávaný v letech 1999-2004 a schválený v roce 2004 již neodpovídá vývoji v území a nerespektuje poměry v území…

Tato dokumentace by měla vyřešit především vedení dopravní a technické infrastruktury v území a zároveň především vliv výstavby na kapacitu čistírny odpadních vod a na množství vody ve vodovodní soustavě, výměry pozemků určených pro zastavění stavbami hlavními, navrhnout etapizaci jednotlivých staveb a případně navrhnout rozsah plánovacích smluv. Protože je nebezpečí, že výkon vlastnických práv k předmětným pozemkům (snaha zastavět dané území), který by nebyl v souladu s koncepcí rozvoje daného území, by mohl zmařit realizací koncepce rozvoje předmětného území, rozhodlo zastupitelstvo obce Chýně o vydání územního opatření o stavební uzávěře, která jí umožňuje účinněji regulovat novou zástavbu v daném území do doby, než bude vypracován územní plán pro danou lokalitu, který právně zezávazní koncepci rozvoje daného území.“

Na to NSS reagoval takto: „Tyto úvahy považuje Nejvyšší správní soud za přezkoumatelné a ve vztahu k dotčenému zákonnému kritériu za dostatečné. Bez vydání napadeného územního opatření by smysl a účel připravované územně plánovací dokumentace byl ohrožen. Z odůvodnění stavební uzávěry plyne, že cílem obce je zejména vyřešit vedení dopravní a technické infrastruktury a vliv budoucí výstavby na kapacitu čistírny odpadních vod a na množství vody ve vodovodní soustavě. Za takové situace považuje soud za zjevné, že činnost zakázaná stavební uzávěrou by mohla ztížit budoucí využití území na základě připravovaného územního plánu.“

K námitce nepřiměřenosti uzávěry

Ke stížnosti, že je uzávěra nepřiměřená, NSS poznamenal: „Stěžovatel nesouhlasí s tím, že stavební uzávěra reguluje celé katastrální území obce a že se regulace dotkla též jeho pozemků, na kterých hodlá provádět stavební činnost, pro kterou již získal veřejnoprávní povolení. Tato povolení jsou z hlediska nového územního plánu limitem využití území. Pozastavení stavební činnosti ve vztahu k těmto stavbám není nutné, neboť nový územní plán bude muset již vydaná rozhodnutí respektovat. Současně hrozí „expirace“ těchto veřejnoprávních povolení a udělování výjimek vykazuje znaky libovůle…

S ohledem na shora citované hlavní cíle, které chce obec přijetím nového územního plánu dosáhnout, je pochopitelná snaha odpůrce po určitou dobu „zmrazit“ stavební činnost na celém území tak, aby mohla být řádně promyšlena zejména koncepce infrastruktury v celé obci, a to včetně napojení na stavby veřejné a dopravní infrastruktury, k nimž již bylo vydáno pravomocné územní rozhodnutí či stavební povolení (jak je tomu v případě stěžovatelem citovaných rozhodnutí).

Z tohoto pohledu tak považuje soud územní i věcný rozsah stavební uzávěry za přiměřený sledovanému cíli. Rozhodla-li obec o pořízení zcela nového územního plánu (nikoli pouze o pořízení jeho částečné změny), lze v tomto ohledu považovat územní rozsah stavební uzávěry zahrnující celé katastrální území obce za logický (stavební uzávěra svým rozsahem odpovídá území, které bude v budoucnu regulováno novým územním plánem), a tedy i přiměřený.“

Podle rozsudku NSS ve věci Chýně ze dne 22. 10. 2019, čj. 1 As 454/2017–102 a rozsudku Krajského soudu v Praze ve věci Přišimasy ze dne 31. 8. 2020, čj. 51 A 58/2020–58.

Více našich článků k problematice stavební uzávěry najdete zde.