Mimořádně zajímavé rozhodnutí, které řeší celou řadu důležitých otázek, vydal na začátku září 2023 Krajský soud v Praze, který se obecně vyznačuje kvalitním rozhodováním o složitých problémech územního plánování. Je nám potěšením o tomto konkrétním rozsudku napsat a doufáme, že si jej starostky a starostové vezmou k srdci – ušetří jim totiž řadu zbytečných chyb s územním plánováním.
Základním poučením (opět) je: Řádně územní plán odůvodněte, vezměte si k ruce dobré architekty a ideálně stavebního zákona a judikatury znalého právníka už v době přípravy územního plánu a obstojíte u soudu stejně jako obec, o které je tento článek.
Co vlastníci namítali?
Na úvod si nastiňme situaci, ačkoliv to prakticky není nutné, neboť se to vždy opakuje jako přes kopírák. V jedné středočeské obci měli územní plán, který umožňoval rozsáhlou výstavbu, přičemž kvůli špatné předchozí rozhodovací praxi byly ve vsi značné problémy s infrastrukturou a její kapacitou. Obec proto přistoupila ke změně územního plánu (pořízené ve zkráceném procesu) a mnohým vlastníkům zhatila jejich úmysly, které snad se svými pozemky měli. U těch, kteří se bránili u soudu, došlo oproti dřívějšímu územnímu plánu ke změněně (zúžení) funkční využití jejich pozemků (u pozemků zařazených do plochy 12 ZP 45 byla zrušena jejich zastavitelnost, u pozemků zařazených do plochy Př 6 byla zastavitelnost zemědělskými stavbami omezena na 10 %).
Vlastníci skrze svého advokáta soudu předložili veškeré „tradiční“ stížnosti: je to diskriminační, nepřiměřené a hlavně v rozporu s kontinuitou územního plánování a jejich legitimními očekáváními (přičemž za zklamání budou vlastníci chtít náhrady v řádech milionů) a navíc jim obec nepochybně záměrně škodí. Soud na to ale nepřistoupil a obec tentokrát podržel. Z jakých důvodů?
Chybějící infrastruktura jako dostatečně dobrý důvod
Krajský sodu konkrétně řekl ke kontinuitě územního plánování: „V této souvislosti je předně třeba připomenout, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010-644, č. 2106/2010 Sb. NSS) je nutno s přihlédnutím k principům právní jistoty a legitimního očekávání respektovat kontinuitu územního plánování, na druhou stranu ovšem požadavek na kontinuitu nesmí znemožnit revizi existujícího stavu. Pokud tedy z určitých důvodů dojde ke změně původní koncepce, a nově přijímaný územní plán se tím dostane do nesouladu s předchozí dokumentací téže či nižší úrovně, nemůže v tom být bez dalšího spatřována nezákonnost. Tento nesoulad je totiž pojmovým znakem každé změny územně plánovací dokumentace. Vázanost předchozí územně plánovací dokumentací téhož či nižšího stupně by vedla k absolutní neměnnosti poměrů v území.“
Podle soudu totiž obec dokázala popsat, proč k omezování zastavitelnosti a vlastnických práv přistoupila. Pro mnohé jiné samosprávy a jejich urbanisty (zpracovatele územního plánu) je to inspirativní, a proto citujeme z rozsudku obsáhleji, obce totiž mnohdy v územním plánu pořádně nenapíší, proč k té či oné regulaci přistupují): „Následně odpůrkyně popsala překotný vývoj výstavby na jejím území a s tím spojený tlak na veřejnou infrastrukturu… Dále odpůrkyně uvedla, že na základě analýz kapacity zásobování pitnou vodou, ČOV a školských zařízení bylo zastupitelstvo odpůrkyně nuceno přistoupit ke změně územního plánu a nově určit podmínky pro hospodárné využívání území…
Odpůrkyně dále uvedla, že navržená změna podle ní ruší zastavitelnost a stanoví regulativy ploch pouze v nezbytném rozsahu tak, aby bylo zajištěno zásobování pitnou vodou, zpracování odpadních vod a základní občanská vybavenost. Změna je jednoznačně odůvodněna veřejným zájmem, přičemž odpůrkyně nemá možnost nastalou situaci řešit jiným vhodným a šetrnějším způsobem. Krom toho, ze žádného právního předpisu nevyplývá subjektivní právo vlastníka nemovitosti na konkrétní způsob využití pozemku v rámci územně plánovací dokumentace… Ke kapacitám veřejných sítí a služeb se v části 6.1 odůvodnění napadené změny pod bodem 16/ uvádí, že ČOV má aktuálně nevyhovující kapacitu 4 000 ekvivalentních obyvatel (dále jen „EO“), zatímco současný nátok již dosahuje 5 500 EO. Obec sice získala dotaci na zkapacitnění ČOV na 6 000 EO, ovšem než dojde k realizaci rozšíření ČOV, je její kapacita naplněna.
Pokud jde o zásobování pitnou vodou, obec je připojena na vodovod Želivka s limitem čerpání vody do 300 000 m3 ročně, který se zavázala nenavyšovat po dobu pěti let (do roku 2026). Bez základních investičních opatření není možné podle zpracovaného generelu (nové) zastavitelné plochy zásobovat pitnou vodou. Během posledních 10 let byla zásadně zkapacitněna i základní občanská vybavenost, avšak v důsledku maximalizace vytížení zastavitelných ploch trojdomy je už opět nedostatečná. Počet obyvatel se za 20 let více než zdvojnásobil (podle připojeného grafu v roce 1991 v obci žilo cca 1 000 obyvatel, v roce 2001 cca 1 250 obyvatel, v roce 2011 již ale cca 3 300 obyvatel). Při kapacitě základní školy 540 žáků jsou všechny třídy již obsazeny 522 žáky, kapacita mateřské školy 120 dětí je využita zcela a z kapacitních důvodů nebylo přijato dalších 38 dětí. Výše popsané odůvodnění ať již v rozhodnutí o námitkách či v obecné části napadeného OOP soud shledal nejen přezkoumatelným, ale rovněž zákonným a souladným se zásadou přiměřenosti i zákazem diskriminace
V kontextu zmíněných údajů je přitom zcela nezpochybnitelné, že situace byla z hlediska kapacity veřejné infrastruktury zcela alarmující, a že i kdyby obec přistoupila k vydání úplné stavební uzávěry, jen na základě realizace už povolených staveb by došlo k dalšímu zvýšení tlaku na systém likvidace splaškových vod, dodávky pitné vody i zajištění školního a předškolního vzdělávání. V dané situaci proto bylo nepochybně nezbytné přistoupit ke změnám územního plánu účinně a rychle snižujícím tlak na zmíněnou, prakticky již vyčerpanou infrastrukturu, jejíž rozšíření (na něž odpůrkyně nerezignovala, jen k němu nebylo třeba měnit územní plán) přirozeně zabere nikoliv zanedbatelný čas.“
Územní plán má zajišťovat předpoklady pro udržitelný rozvoj území
Soud k tomu doplnil: „Soud předně připomíná § 18 odst. 2 stavebního zákona, podle nějž má územní plánování zajišťovat předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Za tím účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje. Podle § 19 odst. 1 stavebního zákona je úkolem územního plánování zejména podle písm. b) stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území, podle písm. c) prověřování a posuzování potřeby změn v území, veřejný zájem na jejich provedení, jejich přínosy, problémy, rizika s ohledem například na veřejné zdraví, životní prostředí, geologickou stavbu území, vliv na veřejnou infrastrukturu a na její hospodárné využívání, a také podle písm. i) stanovovat podmínky pro obnovu a rozvoj sídelní struktury, pro kvalitní bydlení a pro rozvoj rekreace a cestovního ruchu.
Odpůrkyně tak byla povinna v územním plánu v rámci svých úkolů v přijaté urbanistické koncepci reflektovat podmínky v území, prověřovat potřebnost změn v území mj. s ohledem na vliv užívání území na hospodárné využívání veřejné infrastruktury a usilovat o to, aby stanovené podmínky umožňovaly kvalitní bydlení. Pokud tedy dosavadní vývoj v území ohrožoval fungování veřejné infrastruktury, resp. by realizace výstavby na již vymezených zastavitelných plochách v rozporu s původními předpoklady nevedla ke vzniku kvalitního bydlení z důvodu nedostatečnosti veřejné infrastruktury, odpůrkyně byla v návaznosti zejména na § 19 odst. 1 písm. c) stavebního zákona povinna na takový poznatek reagovat a přijmout takovou změnu dosavadní územně plánovací regulace, která by umožnila návrat k rovnovážnému řešení zajišťujícímu kvalitní urbanistickou strukturu obce neohrožující fungování veřejné infrastruktury.
To lze učinit jak rozšířením veřejné infrastruktury, tak snížením tlaku na ni tím, že dojde ke snížení rozsahu zastavitelných ploch tak, aby zastavitelné plochy mohla stávající veřejná infrastruktura kvalitně obsloužit. Tato řešení se však pohybují v odlišných časových rovinách. Zatímco zrušení zastavitelných ploch má okamžitý efekt, rozšíření veřejné infrastruktury vyžaduje mnohem delší časové období na projektovou přípravu, případný odkup pozemků nutných pro její rozšíření, přípravu financování (včetně případných dotačních žádostí), realizaci výběrových řízení na zhotovitele, získání nezbytných povolovacích aktů a konečně vlastní výstavbu takového rozšíření. Případná dílčí změna územního plánu umožňující rozšíření veřejné infrastruktury je pouze prvním dílčím krokem, od nějž je k navýšení kapacit veřejné infrastruktury ještě daleko. I s přihlédnutím k tomu je tak nutné hodnotit proporcionalitu zásahu do vlastnického práva navrhovatelů.“
K náhradám za změnu v území: miliony obec platit nebude
Mimořádně významné jsou podle nás závěry, které soud přijal ve vztahu k náhradám za změny v území, kterými investoři rádi vyhrožují: „Odpůrkyně je přesvědčena, že respektovala základní zásady územního plánování, včetně zásady proporcionality a nediskriminace. Námitky navrhovatelů nijak neupřesňují ani nedokládají, jakým způsobem a z jakých důvodů mělo dojít k porušení těchto zásad. Změna územního plánu se netýká pouze jednoho vlastníka, ale všech pozemků, které naplňují zmíněná kritéria. Tato kritéria jsou nastavena obecně bez ohledu na osobu vlastníka a byla aplikována systematicky a nediskriminačně…
Zmíněná kritéria vycházejí podle odpůrkyně z dlouhodobého nevyužití plochy. V katastru odpůrkyně se ke dni zpracování změny nenacházely jiné významné zastavitelné plochy, které by bylo možné využít pro dosažení stanoveného cíle. Ostatní vlastníci již možnost zastavění využili. Ze zastavitelných ploch nebyly vyjmuty ani jiné pozemky navrhovatele a), ve vztahu k nimž již byl započat proces směřující k zastavění. Navrhovatelé na svých pozemcích nezapočali s procesem výstavby po dobu více než 7 let.
Pozemky navíc nebyly za tímto účelem využity více než 15 let od doby, kdy byly zahrnuty do předchozího územního plánu. V této souvislosti odpůrkyně odkázala na § 102 stavebního zákona. Pokud po uplynutí této ochranné lhůty dojde ke znehodnocení pozemku, nelze to přičítat obci, která postupuje v souladu se stavebním zákonem, ale dlouhodobé pasivitě vlastníka pozemku… Podle § 102 odst. 3 stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013, na nějž odkázala i odpůrkyně, vlastníkovi nebo oprávněnému nenáleží náhrada, jestliže ke zrušení určení pozemku k zastavění došlo na základě jeho návrhu nebo po uplynutí 5 let od nabytí účinnosti územního plánu nebo jeho změny, či regulačního plánu nebo jeho změny, která zastavění dotčeného pozemku umožnila.
Ustanovení o uplynutí lhůty 5 let se neuplatní, pokud v této lhůtě a) nabylo účinnosti rozhodnutí o umístění stavby nebo územní souhlas pro stavbu, pro kterou bylo zastavění uvedenou územně plánovací dokumentací určeno a toto rozhodnutí nebo souhlas je platné, nebo b) před uplynutím lhůty 5 let byla uzavřena veřejnoprávní smlouva nahrazující územní rozhodnutí a tato veřejnoprávní smlouva je účinná.
Jinými slovy, uplynutím shora popsané 5leté lhůty, během níž nebyl získán veřejnoprávní akt nezbytný k realizaci výstavby, již právní úprava vlastníkovi zastavitelného pozemku negarantuje, že mu bez náhrady nemůže být právo výstavby změnou územně plánovací regulace odebráno. Vlastnické právo, s nímž bylo do té doby spjato toto legitimní očekávání, se tak stává slabším, a jakkoliv je nutno jej brát v potaz a hledat řešení pokud možno šetrnější, již nepředstavuje takto významnou překážku pro změnu regulace, jelikož dotčený vlastník již nemůže legitimně tvrdit, že taková změna je nepřípustně překvapivou.“
Podrobněji k vymezení pozemků, u kterých obec dospěla k závěru o potřebě zrušení zastavitelnosti
Soud se dokonce vyjádřil k pětileté lhůtě, což je dobře, neboť judikatura je k těmto otázkám zatím skoupá: „Navíc, § 102 odst. 3 počítá tuto lhůtu od „uplynutí 5 let od nabytí účinnosti územního plánu nebo jeho změny, či regulačního plánu nebo jeho změny, která zastavění dotčeného pozemku umožnila“, nikoliv od nabytí pozemku konkrétním vlastníkem.
Odpůrkyně navíc nad rámec minimálního standardu § 102 odst. 3 stavebního zákona, který umožňuje bez náhrady zrušit zastavitelnost stavebního pozemku, stanovila další kritéria, která chrání právní jistotu vlastníků jednotlivých stavebních parcel na území odpůrkyně (podmínka „již bylo skutečně započato s pracemi na zastavění plochy“ umožňuje podle konkrétního případu nad rámec § 102 odst. 3 stavebního zákona zohlednit např. zasíťování pozemku, rozparcelování pozemků, zpracování podkladů pro získání územního rozhodnutí apod.).
Takový postup je správný, neboť přirozeně, pokud již vlastník investoval do pozemku, připravil jej k zástavbě a následně by tato investice přišla nazmar v důsledku odnětí pozemku ze zastavitelné plochy, byl by ve svém vlastnickém právu zasažen více než vlastník, který v tomto směru žádné investice v důvěře ve stávající územní plán nevynaložil. Takové kritérium proto nelze považovat za diskriminační, ale naopak za souladné s osvědčenými zásadami dobré správy. Lze učinit dílčí závěr, že odpůrkyně zvolila zcela legitimní kritéria, na základě nichž vybrala pozemky, jež vyňala ze zastavitelných ploch.“
Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 1. 9. 2023, č. j. 54 A 45/2023 – 63.
Více našich článků k problematice územního plánování najdete zde.
Potřebujete právní radu v této oblasti? Obraťte se na nás.