Nejvyšší správní soud řešil další územní plán, tentokrát šlo o obec z jižních Čech. Ve sporu šlo o to, jestli samospráva mohla nebo nemohla změnit funkční využití ploch stabilizovaných určených pro bydlení na plochy pro rekreaci. Nebudeme vás napínat, tentokrát obec v právu nebyla a NSS jen potvrdil rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích. Zdůrazňujeme ještě, že vlastník pozemků byl v procesu územního plánování aktivní, což mu umožnilo domoci se řádného soudního přezkumu.

Krajský soud navíc zdůraznil, že v době vydání napadeného opatření obecné povahy již vlastník měl k dispozici (byť nepravomocné) rozhodnutí povolující realizaci záměru změny rekreačního domu na rodinný dům. Podle krajského soudu proto postup stěžovatelky představoval přímý zásah do legitimního očekávání a byl nepřiměřený ve vztahu ke sledovanému veřejnému zájmu, který ani nebyl v napadené změně definován

NSS k požadavkům na odůvodnění změny územního plánu

NSS nejprve obecně konstatoval: „Je pravdou, že veřejné subjektivní právo umístit stavbu do území zakládá až (pravomocné) územní rozhodnutí, nikoli samotný územní plán. Vlastník pozemku nemá individuální subjektivní právo na schválení konkrétní podoby územního plánu podle svého požadavku… ani na zachování obsahu územního plánu. Nelze se dovolávat ochrany legitimního očekávání ve vztahu k určité podobě územního plánu, neboť ten se s ohledem na potřebu úpravy poměrů v území neustále vyvíjí… Z judikatury NSS též vyplývá, že územní plánování nemůže být činností zcela nahodilou, nepředvídatelnou a svévolnou.“

Pak již zcela konkrétně uvedl, že obec poměrně podrobné námitky vypořádala jen takto: „V odůvodnění rozhodnutí o námitkách uvedla, že pozemek, na němž stával původní Božkův mlýn, je v katastru nemovitostí veden jako druh pozemku zastavěná plocha a nádvoří, způsob využití zbořeniště. Zahrnutí do ploch bydlení nízkopodlažní – stav v územním plánu v roce 2009 lze považovat za zřejmou nesprávnost, neboť je v rozporu s právním i faktickým stavem nemovitosti. V roce 2018 bylo vydáno pravomocné stavební povolení na stavbu rekreačního domu.

Změna územního plánu reaguje na tyto skutečnosti. K záměru navrhovatele uvedla, že nemůže předjímat konečné rozhodnutí stavebního úřadu, aktuálně je platné stavební povolení na stavbu rekreačního domu. Změna nemění ani nezpřísňuje zásadním způsobem podmínky pro využití území včetně umístění staveb. Nebrání možnosti se ve stavbě přihlásit k trvalému pobytu ani jejímu celoročnímu užívání. Podmínky prostorového uspořádání včetně velikosti stavby nejsou změnou dotčeny. Z hlediska uspořádání území je změna v souladu s cíli a úkoly územního plánování. Není přípustné ani v dlouhodobém zájmu obce rozvíjet ve volné krajině nové lokality pro funkci bydlení či rekreace.“

Obec řádně nevysvětlila, proč nemůže být zachováno využití plochy pro bydlení

NSS pokračuje takto: „S ohledem na historické využívání lokality a v návaznosti na platná rozhodnutí stěžovatelka připustila využití pro rekreaci, čímž dochází k naplnění očekávání vlastníka při zachování hodnot území. Napojení lokality na vodovod není předmětem řešení. Potřeba změny je odůvodněna platným rozhodnutím a stavem území.“

Podle NSS proto „na základě důvodů předestřených stěžovatelkou nelze v kontextu uplatněných námitek učinit závěr, že zvolené opatření skutečně sledovalo legitimní cíl, šlo o nejšetrnější prostředek vedoucí k zamýšlenému cíli a nebylo ve vztahu k tomuto cíli nepřiměřené a diskriminační… Přes námitky navrhovatele neozřejmila, proč do budoucna nemá být zachována možnost využití plochy (pozemku navrhovatele) pro trvalé bydlení.

S ohledem na námitky navrhovatele nepostačilo odkázat na pravomocné povolení pro stavbu pro rekreaci, jestliže navrhovatel namítal, že historicky sloužil mlýn k trvalému bydlení, do budoucna hodlá využívat pozemek způsobem, jenž odpovídá stávajícímu funkčnímu využití vymezenému v územním plánu z roku 2009, a již činí kroky za účelem změny užívání povolené stavby. Z napadené změny územního plánu není zřejmé, proč nelze stavební pozemek navrhovatele, na němž byl pravomocně povolen rekreační dům, zahrnout do plochy bydlení, ani proč není namístě v ploše, v níž se pozemek navrhovatele nachází, připustit, byť i podmíněně, stavby pro trvalé bydlení.“

NSS k existenci (nepravomocného) správního rozhodnutí

Pokud jde o ono nepravomocné rozhodnutí, NSS ještě dodal: „K záměru navrhovatele dosáhnout změny stavby před dokončením stěžovatelka pouze uvedla, že nemůže předjímat konečné rozhodnutí stavebního úřadu. Je pravdou, že vydané prvostupňové rozhodnutí, které nenabylo právní moci, může být v odvolacím řízení zrušeno či změněno. Stěžovatelka však změnou územního plánu v podstatě předurčila výsledek tohoto řízení, neboť změna rekreačního domu na rodinný dům pro trvalé bydlení není v ploše rekreace přípustná.

Podle ustálené judikatury správních soudů je pro účely vydání rozhodnutí ve stavebním řízení rozhodující skutkový a právní stav (tedy i stav územně plánovací dokumentace) ke dni vydání rozhodnutí… Zahájené řízení o změně stavby před dokončením, které nebylo pravomocně ukončeno, jistě nevylučuje možnost vymezit na pozemcích plochu rekreace.

Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že stěžovatelka nebyla povinna podřídit změnu územního plánu probíhajícímu řízení. Jak ovšem zdůraznil krajský soud, stěžovatelka změnu opřela v podstatě pouze o vydané pravomocné rozhodnutí pro rekreační dům. Uvedla, že nedochází k podstatné změně v podmínkách využití území, a zcela pominula, že změna znemožňuje realizaci záměru navrhovatele, který byl v době vydání napadeného opatření obecné povahy nepravomocně povolen a dle předchozí regulace byl přípustný. Jiné konkrétní legitimní důvody pro změnu funkčního využití území přitom neuvedla.“

Důležitý vzkaz NSS pro obce

NSS případ uzavřel poměrně trefnou myšlenkou, kterou by si měly obce vzít k srdci, chtějí-li, aby jejich územní plány obstály (a musí splnění těchto požadavků vyžadovat po zpracovatelích): „Má-li být územní plánování opravdu racionálním (a nikoli svévolným) procesem, jehož cílem je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území (§ 18 odst. 1 stavebního zákona), musí zde být určitá kontinuita prováděných změn. Je třeba vycházet z toho, že územní plánování je dlouhodobým procesem, který by měl probíhat kontinuálně, tj. nově přijímaná dokumentace by měla navazovat na tu stávající. Dotčené osoby musí mít možnost spolehnout se na určitou stálost územně plánovací dokumentace, respektive kontinuitu jejího vývoje.

Má-li dojít ke změně funkčního určení ploch, musí být podložena dostatečně závažnými důvody, opírajícími se buď o relevantní změnu okolností, nebo o to, že původní řešení je věcně nesprávné a vede k závažné kolizi s veřejným zájmem… Navrhovatel jistě nemohl legitimně očekávat bezvýhradnou kontinuitu územního plánu a jeho změn. Nicméně k tomu, aby zásah stěžovatelky do této kontinuity obstál, musí být podložen přesvědčivými důvody, které dokládají jeho účelnost… Byla to stěžovatelka, kdo územní plán z roku 2009, který na pozemku navrhovatele vymezil plochu bydlení, odsouhlasil a vydal. Pokud měla za to, že původní vymezení bylo chybné, měla s ohledem na námitky navrhovatele uvést, jaké závažné důvody využití plochy pro bydlení brání.

V tomto ohledu neobstojí obecné konstatování, že stěžovatelka nehodlá rozvíjet ve volné krajině nové lokality pro funkci bydlení či rekreace, neboť lokalita již byla v územním plánu vymezena jako plocha bydlení, patrně s ohledem na historickou existenci Božkova mlýna, na místě původního mlýna byla již na základě pravomocného rozhodnutí realizována hrubá stavba rekreačního domu a nepravomocně povolena změna užívání stavby na rodinný dům. Stěžovatelka však nespecifikovala konkrétní věcné důvody, pro které dospěla k potřebě změny využití území oproti předchozí regulaci, které by bylo možné poměřit s omezením vlastnického práva navrhovatele.“

Podle rozsudku NSS ze dne 20. 9. 2023, čj. 2 As 67/2022 – 42, dostupné na www.nssoud.cz

Více našich článků k problematice územního plánování najdete zde.