Nejvyšší správní soud řešil otázku účastenství spolku, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, v územním řízení podle stavebního zákona. Zrušil rozsudek Krajského soudu v Praze se zajímavým odůvodněním.

Krajský soud: spolky jsou vyloučeny

Krajský soud řekl, že došlo ke změně právní úpravy, „v jejímž důsledku nejsou spolky nadále oprávněny účastnit se řízení podle stavebního zákona, ale pouze řízení ve věcech upravených zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Ústavní soud tuto změnu vyhodnotil jako ústavně konformní. Na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se žalobce nemůže účastnit územního řízení vedeného podle stavebního zákona.

Opačný výklad odporuje textu tohoto ustanovení i úmyslu zákonodárce. Účastenství žalobce v územním řízení nelze dovodit ani z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., tzv. Aarhuská úmluva).“

NSS: vyloučení spolků by nebylo spravedlivé

NSS tak úplně s uvedenými závěry nesouhlasil: „Krajský soud ani žalovaný nezpochybňovali, že stěžovatel je environmentálním spolkem (tedy „občanským sdružením“ ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny). Dospěli však k závěru, že řízením podle tohoto zákona je pouze řízení vedené podle zákona o ochraně přírody a krajiny, nikoli řízení vedená podle jiných zákonů – tím pádem ani územní řízení podle stavebního zákona…

Zrušení § 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, který odkazoval na účastníky územního řízení vymezené zvláštním právním předpisem, není samo o sobě nijak významné, neboť i bez tohoto ustanovení platí pravidlo lex specialis derogat legi generali, tedy že zvláštní úprava účastenství v územním řízení zvláštními zákony „přebíjí“ obecnou úpravu ve stavebním zákoně (shodně Nejvyšší správní soud judikoval ve vztahu k územnímu řízení v již citovaném rozsudku Občanské sdružení Modrý most). Dalekosáhlé důsledky pro environmentální spolky má naopak novelizace § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ta byla důsledkem pozměňovacího návrhu poslance Jaroslava Foldyny k vládnímu návrhu zákona později vyhlášeného pod č. 225/2017 Sb., jehož cílem zřejmě bylo omezení vstupu spolků do stavebního řízení a jeho zrychlení.“

K nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 22/17

NSS dále uvedl: „Ustanovení § 70 odst. 3 věta první zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění zákona č. 225/2017 Sb. bylo následně podrobeno abstraktní kontrole ústavnosti. Nálezem ze dne 26. ledna 2021 sp. zn. Pl. ÚS 22/17, vyhlášeným pod č. 124/2021 Sb., Ústavní soud zamítl návrh skupiny senátorů na zrušení tohoto ustanovení. Zdůraznil, že nelze dovodit obecné základní právo environmentálních spolků na účast ve správních řízeních, z čl. 36 Listiny základních práv a svobod vyplývá pouze nemožnost vyloučit je ze soudní ochrany. Ta je přitom spolkům zachována bez ohledu na jejich (ne)účast ve správním řízení (viz zejména bod 84 nálezu).

Ústavní soud provedl test racionality omezení účasti spolků na řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny do práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny) se závěrem, že nebyla zasažena podstata (jádro) tohoto práva, právní úprava sleduje legitimní cíl (zrychlení územního a stavebního řízení) a činí tak rozumným (respektive nikoli nerozumným) způsobem. Ústavní soud též dospěl k závěru, že § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění zákona č. 225/2017 není v rozporu s Aarhuskou úmluvou. Zdůraznil, že ustanovení této úmluvy týkající se účastenství veřejnosti v některých (navíc jen některých) rozhodovacích procesech nemají self-executing povahu, a tedy ani přímý účinek, a nemohou tak založit derogační pravomoc soudu.“

Vedle toho NSS řekl: „Nejvyšší správní soud přisvědčuje výkladu krajského soudu, že podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny v současném znění se environmentální spolky mohou účastnit pouze řízení vedených podle tohoto zákona, nikoli podle jiných zákonů, byť v nich mohou být dotčeny zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny. Výklad zastávaný stěžovatelkou, že má-li být podkladem pro nějaké rozhodnutí závazné stanovisko podle zákona o ochraně přírody a krajiny, jde de facto o řízení podle tohoto zákona, byť je formálně vedeno podle jiného zákona (například podle stavebního zákona, jako v tomto případě), odporuje textu zákona a předpokládanímu úmyslu zákonodárce…

Nejvyšší správní soud ovšem dodal, že „přisvědčuje stěžovateli, že vyloučení environmentálních spolků z účastenství v územních a stavebních řízeních je nepraktické (posouzení, které mohlo být k námitkám spolku provedeno již ve správním řízení, se odsouvá před soud, jehož možnosti v tomto ohledu jsou ve srovnání se správními orgány omezené, a hrozí tak opakované rušení územních rozhodnutí či stavebních povolení s pokynem zjednodušeně vyjádřitelným slovy „znovu a lépe“) i nekoncepční… Je však třeba vycházet z toho, že všechny tyto okolnosti Ústavní soud v citovaném nálezu zvažoval a přesto dospěl k závěru, že § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny v současné podobě není protiústavní.“

Závazné stanovisko primárně ovlivňuje obsah výroku rozhodnutí stavebního úřadu

Milé překvapení skýtá tento názor NSS: „Doposud provedené úvahy se však vztahují k obecnému vztahu mezi stavebním zákonem a zákonem o ochraně přírody a krajiny a odpovídají na námitku stěžovatele, že „jestliže jsou nebo by měla být podkladem rozhodnutí stanoviska ve věcech ochrany přírody a životního prostředí, typicky kácení dřevin, zásahy do ochranných podmínek zvláště chráněných živočichů, ale i zásahy do [zemědělského půdního fondu] a další, ke kterým spolek neměl možnost se vyjádřit v jiném řízení, má právo účasti v inkriminovaném řízení… Nejvyšší správní soud v tomto ohledu dospívá ke shodnému závěru jako stěžovatel.

Je-li, respektive má-li být součástí územního rozhodnutí povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů podle § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny, stavební úřad autoritativně rozhoduje i ve věci ochrany přírody, a tedy vede (také) řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poznamenává, že ke stejnému právnímu závěru ve vztahu k územnímu řízení, v němž měl být mimo jiné udělen souhlas ke kácení dřevin rostoucích mimo les… Uvedené ostatně ilustruje i to, jak stavební úřad „naloží“ se závazným stanoviskem podle § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve srovnání s jinými závaznými stanovisky.

Obecně, podle § 149 odst. 1 správního řádu, je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, nestává se však nutně jeho součástí. Například v případě územního rozhodnutí lze obsah některých závazných stanovisek zařadit mezi podmínky pro využití a ochranu území či pro další přípravu a realizaci záměru (§ 92 odst. 1 stavebního zákona); není to však obligatorní, vždy záleží na konkrétní situaci a zejména na obsahu závazného stanoviska (typicky na tom, je-li souhlasné závazné stanovisko spojeno s nějakými podmínkami). Samozřejmě pak platí, že negativní závazné stanovisko nutně vede k zamítnutí žádosti o vydání územního rozhodnutí (§ 149 odst. 6 správního řádu). Stále tedy platí, že závazné stanovisko primárně ovlivňuje obsah výroku správního rozhodnutí, nemusí být nutně jeho součástí – a rozhodně nikdy není součástí samostatnou, která by účastníku řízení zakládala práva a povinnosti.“

Spolky by měl stát respektovat, jsou důležité

NSS proto dospěl k tomuto závěru: „Oproti tomu povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů a případné stanovení podmínek není jen obsahově závazné pro výrokovou část rozhodnutí o umístění stavby. Územní rozhodnutí v takovém případě obsahuje i rozhodnutí o výjimce ze zákazu (a případně stanoví další podmínky). Stavební úřad tedy vykonává svou pravomoc a působnost i podle zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť autoritativně rozhoduje o povolení výjimky. Jeho rozhodnutí pak má přinejmenším dva výroky – o umístění stavby podle § 92 odst. 1 stavebního zákona a o výjimce ze zákazu u zvláště chráněných druhů podle § 56 odst. 1 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny…

I z toho vyplývá, že při aplikaci § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny vede stavební úřad (přinejmenším fakticky) společné řízení, jednak o umístění stavby podle stavebního zákona, jednak o výjimce ze zákazů u zvláště chráněných druhů podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Částečně tedy skutečně vede řízení podle tohoto zákona ve smyslu § 70 odst. 3 zákona o ochrany přírody, jehož se mohou environmentální spolky účastnit.

Nejvyšší správní soud připouští, že tento závěr jde poněkud proti záměru, který zákonodárce podle všeho sledoval přijetím zákona č. 225/2017 Sb. Novela, kterou zákonodárce spolky vyloučil z územních a stavebních řízení, avšak do některých je zároveň (v určitém rozsahu – viz dále) znovu vpustil jinou cestou, nepůsobí příliš racionálně. Tato okolnost však nemůže vést k tomu, že by se měl zákon vykládat v neprospěch jednotlivce (v tomto případě stěžovatele) – naopak, ne zcela promyšlená zákonná úprava musí jít k tíži státu.“

Je potřeba zohlednit také eurokonformní výklad

NSS ještě dodává: „Lze též připomenout, že teze racionálního zákonodárce, který zachovává jednotu a nerozpornost právního řádu, je sice obecným interpretačním východiskem, avšak v konkrétních případech, má-li soud dospět ke správnému a spravedlivému výsledku, musí ustoupit jinému výkladu, který s přihlédnutím k nedokonalosti právní úpravy bude v souladu se smyslem a účelem zákona. V tomto směru je důležitá především role Aarhuské úmluvy coby interpretačního vodítka… Je-li totiž zákon formulován tak, že umožňuje výklad vedoucí k širší účasti (dotčené) veřejnosti v rozhodovacích procesech, je třeba jej upřednostnit, neboť lépe odpovídá cílům sledovaným touto mezinárodní smlouvou.

Do hry zde vstupuje i eurokonformní výklad, neboť Aarhuská úmluva je součástí unijního práva (rozhodnutí Rady ze dne 17. února 2005 o uzavření Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí jménem Evropského společenství). Nemá v něm sice přímý účinek, avšak soudy jsou povinny vykládat vnitrostátní právo tak, aby v co největší možné míře dosahovalo cílů stanovených v Aarhuské úmluvě.“

Podle rozsudku NSS ze dne 27. 9. 2023, čj. 6 As 225/2022 – 36, dostupný na www.nssoud.cz

Více našich článků k problematice územních a stavebních řízení najdete zde.