Nejvyšší správní soud zařadil do své Sbírky rozhodnutí opravdu zajímavé rozhodnutí, které se týká regulace hlučných aktivit na území obce skrze obecně závaznou vyhlášku. Dospěl k závěru, že obce mohou chránit svoje občany před tím, aby je někdo zbytečně obtěžoval nepřiměřeným randálem, což může být pro mnoho samospráv inspirativní, zejména v době, kdy málokdo dobrovolně respektuje tzv. zlaté pravidlo společného soužití.
Mostecká protihluková vyhláška
V Mostě vydali obecně závaznou vyhlášku č. 2/2017 Statutárního města Mostu o regulaci hlučných činností (dále jen „Vyhláška“) a na jejím základě pak došlo k uložení pokuty jednomu pánovi za to, že v průběhu roku 2018 v Mostě, části Souš, při pořádání akce nezajistil své provozní záležitosti tak, aby svým provozem nerušil okolí hlučnými činnostmi. Proti tomu se bránil (aby ne, pokuta byla ve výši sto tisíc) a tak se všechno postupně dostalo až k Nejvyššímu správnímu soudu.
Ve Vyhlášce bylo uvedeno, že jejím cílem je zachování přijatelných životních podmínek tak, aby nedocházelo k narušování a snižování pohody bydlení a životní úrovně občanů města Most, část Souš, a aby mohli obyvatelé této městské části obvyklým způsobem života využívat svůj majetek a nerušeně trávit svůj volný čas. Podle čl. I vyhlášky se k zajištění ochrany veřejného pořádku na území města vymezují určité činnosti, které hlukem narušují veřejný pořádek a klid v obci nebo jsou v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku obyvatel. Článek II pak potenciálním provozovatelům aktivit produkujících hluk ukládá počínat si způsobem, který nebude rušit okolí.
Rozpor se zákonem o ochraně veřejného zdraví? Ne.
Jádrem celého problému bylo zodpovězení právní otázky, zda vyhláška v čl. I a II zasahuje do působnosti, která je zákonem o ochraně veřejného zdraví č. 258/2000 Sb. svěřena správnímu úřadu (hygieně), čímž by došlo k rozporu s kogentní úpravou § 35 odst. 1 zákona o obcích, nebo ne.
NSS nejprve připomněl, že „zákon o obcích v § 10 upravuje, které povinnosti může obec při výkonu své samostatné působnosti prostřednictvím obecně závazných vyhlášek ukládat; mezi ně patří i možnost omezení či zákazu činností, které by v obci mohly narušit veřejný pořádek [§ 10 písm. a)]. V rámci samostatné působnosti mohou obce upravovat záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon (§ 35 odst. 1 zákona o obcích).
Při posuzování, zda obecně závazná vyhláška nevykročila mimo rámec takto definované samostatné působnosti obce, je však nutné zvážit nejen (i) předmět úpravy obecní vyhlášky a (v úvahu připadajícího) zvláštního zákona (tj. jaká jednání regulují), ale také (ii) cíl jejich regulace, tedy, které společenské zájmy ta která právní úprava chrání. V kontextu nyní projednávané věci tedy nelze ustat na zjištění, že vyhláška i zákon regulují hluk, jako typově shodnou nežádoucí externalitu spojenou s činností fyzických či právnických osob, ale je nutné zabývat se i tím, zda sledují dopad této externality na stejné společenské zájmy.
Ačkoliv krajský soud v bodě 46 odůvodnění svého rozsudku správně provedl komparaci předmětů posuzovaných právních úprav (dovodil, že v obou případech jde o regulaci nadměrného hluku spojeného s určitou činností), cíle jejich ochrany již neporovnal. Proto Nejvyšší správní soud pokládá za nezbytné vymezit společenské zájmy, které posuzované předpisy (vyhláška a zákon o ochraně veřejného zdraví) chrání.“
K úpravě v zákonu o ochraně veřejného zdraví
Pak se podíval na zákon o ochraně veřejného zdraví: „Zákon o ochraně veřejného zdraví ve svých úvodních ustanoveních (§ 1 a § 2) uvádí, že jeho předmětem je úprava práv a povinností fyzických a právnických osob v oblasti ochrany a podpory veřejného zdraví, které je definováno jako zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin, jenž je určován souhrnem přírodních, životních a pracovních podmínek a způsobem života.
Ochrana a podpora veřejného zdraví je (stručně řečeno) vymezena jako souhrn činností a opatření k vytváření a ochraně zdravých životních a pracovních podmínek pomáhajících fyzickým osobám zachovat a zlepšovat své zdraví a zvyšovat kontrolu nad faktory ovlivňujícími zdraví. Ochranou zdraví se rozumí i ochrana před hlukem a vibracemi. Pro účely tohoto zákona je hluk definován jako zvuk, který (i) může být škodlivý pro zdraví a (ii) jehož imisní hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis (§ 30 odst. 2 zákona).
V této souvislosti je v § 30 odst. 1 zde uvedeným osobám uložena povinnosti zajistit technickými, organizačními a dalšími opatřeními, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor (chráněným venkovním prostorem jsou dle § 30 odst. 3 zákona o ochraně veřejného zdraví nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, lázeňské a léčebné rehabilitační péči a výuce).“
Zákon a Vyhláška neřeší stejnou oblast
NSS pak dospěl k tomuto závěru: „Z výše uvedeného vyplývá, že zákon o ochraně veřejného zdraví chrání prostřednictvím § 30 a násl. fyzické osoby před hlukem, který je, při překročení hygienických limitů, potencionálně schopný ohrozit jejich zdraví. Vyhláška, podle její preambule, zabezpečuje místní záležitosti veřejného pořádku tím, že regulací činností produkujících hluk sleduje nerušené trávení volného času obyvatel předmětné městské části, respektive jejich pohodu bydlení (bez ohledu na to, zda hluk atakuje hygienické limity).
Preambuli pak odpovídají i samotné čl. I a II vyhlášky, jakkoli je, coby součást opatření k zajištění ochrany veřejného pořádku, v čl. I. jako chráněný zájem zmiňována i ochrana zdraví. Vyhláška v rámci ochrany před hlukem nikterak neodkazuje na hygienické limity, jejichž překročení je potenciálně škodlivé pro lidské zdraví, ani jinak nestanovuje, jaký typ či jakou intenzitu zvuku lze již považovat za možné ohrožení zdraví. Byť tedy v tomto článku prohlašuje za svůj cíl rovněž ochranu zdraví obyvatel, typově se pochopitelně nejedná o stejný cíl, jaký sleduje úprava zákona o ochraně veřejného zdraví. Ostatně, stejné ustanovení čl. I vyhlášky rovněž zmiňuje jako své další ambice ochranu bezpečnosti či majetku obyvatel, aniž by kdokoliv rozumně předpokládal, že má vyhláška ambici doplňovat či dokonce nahrazovat přestupkový či trestní zákon.“
NSS pak poměrně moudře shrnul: „Obecně řečeno, byť tedy na jednu stranu nemůže obec pojem ochrany veřejného pořádku vnímat natolik široce, aby vybočila mimo věcnou působnost vymezenou jí zákonem (srov. kupříkladu nález Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 34/15, č. 245/2017 Sb.), na druhou stranu nelze rovněž redukovat právo obce na samosprávu na jakousi prostou kontrolu tematického překryvu předmětu úpravy v určité oblasti regulace. Druhý ze zmiňovaných přístupů by měl za následek efektivní vyprázdnění ústavně zaručeného právo obcí a jiných celků územní samosprávy na spravování a úpravu vlastních záležitostí: při dnešní hustotě právní regulace by bylo spíše obtížné najít problematiku, která by se aspoň částečně tematicky nepřekrývala co do předmětu úpravy s existujícím zákonným či podzákonným předpisem. Proto je podstatné zjišťovat nejenom konkrétní předmět úpravy, ale rovněž i společenský zájem, tedy cíl, který sleduje.“
Jak trestat přestupky – podle zákona nebo Vyhlášky?
NSS dal taky návod, jak trestat přestupky : „Nejvyšší správní soud pouze závěrem dodává, že principiálně není vyloučeno, aby byl totožný skutek potenciálně postihován jak podle vyhlášky (ve spojení se zákonem o některých přestupcích), tak podle zákona o ochraně veřejného zdraví, musí však být respektována zásada ne bis in idem, zakazující opakované stíhání za totožný skutek… Dojde-li tedy v konkrétním případě k naplnění jak hypotézy čl. II odst. 1 vyhlášky, tak i § 92g odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, a bude-li takový skutek pravomocně projednán ať již jako přestupek proti pořádku v územní samosprávě či jako přestupek na úseku ochrany veřejného zdraví, bude vyloučeno, aby pro něj bylo vedeno řízení „ve druhé větvi“ správního postihu. Různá právní kvalifikace téhož skutku je pro uplatnění zásady ne bis in idem bezpředmětná.“
Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2022, čj. 3 As 357/2020-74, dostupné na www.nssoud.cz
Více našich článků k problematice hluku a hlukové zátěže zde.