Mnohé obce jsou upřímně překvapené, když zjistí, že by měly platit vlastníkům náhrady za užívání jejich nemovitostí – veřejných prostranství občany obce. Judikatura ale potvrzuje, že se samosprávy svého „břemene“ nemohou jen tak zbavit a měly by včas myslet na to, jak tento problém vyřešit. Dnes se podíváme na nedávný nález Ústavního soudu, který se k problematice užívání veřejných prostranství vyjadřuje komplexně.

O co šlo ve sporu o náhradu za užívání veřejných prostranství?

V nálezu Ústavního soudu, o kterém dnes budeme psát, se o průběhu jednoho sporu o náhrady za užívání veřejných prostranství dočteme: „Stěžovatelka je obchodní společností, která se v řízení před obecnými soudy prostřednictvím žaloby neúspěšně domáhala po městu Kutná Hora (v tomto řízení vedlejší účastník) vydání bezdůvodného obohacení za bezesmluvní užívání pozemků majících povahu veřejných prostranství (pozemní komunikace, související plochy a veřejná zeleň) v jejím vlastnictví. Soudy ve sporu rozhodovaly opakovaně poté, co do věci zasáhl Nejvyšší soud. Okresní soud žalobu stěžovatelky zamítl, jeho rozhodnutí následně krajský soud potvrdil.

Stejně jako okresní soud totiž dospěl k závěru, že úmysl právní předchůdkyně stěžovatelky při vydražení předmětných nemovitostí a při následném vymáhání přemrštěných finančních částek vůči městu Kutná Hora byl ryze spekulativní, a to za účelem obohacení se na městu jako veřejném subjektu. Takové jednání je podle soudu nutno právně posoudit jako rozporné s dobrými mravy ve smyslu § 3 odst. 1 tehdy platného občanského zákoníku (zák. č. 40/1964 Sb.), a proto nelze z tohoto důvodu vlastníkovi přiznat – jinak oprávněný – nárok na vydání obohacení se za užívání jeho nemovitostí.

Krajský soud rovněž konstatoval, že ačkoliv se takového protiprávního postupu dopustila právní předchůdkyně stěžovatelky, odpovědnost za ni se logicky přenáší na všechny její právní nástupce a nelze ji dodatečně zhojit. Nejvyšší soud následné dovolání stěžovatelky odmítl.“ Ústavní soud s takovým posouzením věci nesouhlasil a rozhodnutí obecných soudů zrušil s tím, že byla porušena práva stěžovatelky zaručená čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Proč?

Ústavní soud k bezdůvodnému obohacení a omezení vlastnického práva

Soud konstatoval, že podle judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího soudu platí, že „dochází-li k omezení ústavně zaručeného vlastnického práva k nemovitému majetku tím, že nemovitost je užívána jako veřejné prostranství, přísluší jeho vlastníku náhrada ze strany obce, a není-li poskytována, lze ji po obci vymáhat jakožto nárok z titulu bezdůvodného obohacení[1]…

Veřejným prostranstvím se přitom v právní teorii rozumí prostranství, které je předmětem veřejného užívání, totiž užívání všeobecně přístupných materiálních statků předem neomezeným okruhem uživatelů; respektive dle zákonné definice v § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, jsou veřejným prostranstvím všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru.“

Ústavní soud dále řekl: „V případě umístění stavby na cizím pozemku bez řádného titulu vzniká na úkor vlastníka pozemku bezdůvodné obohacení vlastníku dotčené stavby, a to již ze samotného titulu vlastnického práva a bez ohledu na to, jakým způsobem své vlastnické právo ke stavbě realizuje. Toto platí i tam, kde je na pozemku zřízena pozemní komunikace, představuje-li tato samostatnou věc, a to i v rozsahu nezastavěné, ale k provozu komunikace nezbytné plochy.

Skutečnost, že komunikace ze zákona podléhá bezplatnému obecnému užívání, nevylučuje vznik bezdůvodného obohacení na straně vlastníka komunikace. Absentuje-li tedy mezi účastníky nyní souzeného sporu právní vztah, jenž by žalovanému nárok na plnění v podobě možnosti bezplatného užívání pozemků zakládal, dostává se mu jej bez právního důvodu,… pročež má žalobce nárok na jeho vydání, resp. náhrady za ně… Na uvedeném nemohou nic změnit ani okolnosti, za nichž žalobce předmětné pozemky do svého vlastnictví nabyl, neboť protiprávní stav, jenž zapříčiňuje bezdůvodné obohacování žalovaného, existoval i v době, kdy vlastnictví k pozemkům svědčilo právnímu předchůdci žalobce, jenž byl rovněž subjektem oprávněným k náhradě za jejich bezesmluvní užívání žalovaným.“

Dobré mravy a bezdůvodné obohacení

Jak jsme uvedli, obecné soudy tvrdily, že „úmysl právní předchůdkyně stěžovatelky při vydražení předmětných nemovitostí a při následném vymáhání přemrštěných finančních částek vůči městu Kutná Hora byl ryze spekulativní, a to za účelem obohacení se na městu jako veřejném subjektu.“

Ústavní soud neměl s Kutnou Horou slitování: „Ústavní soud především konstatuje, že námitku dobrých mravů paradoxně vznesl ten, kdo dlouhodobě bez náhrady cizí pozemky užíval a fakticky tak těžil z existujícího protiprávního stavu a ze své faktické převahy. Jak totiž vyplývá ze soudního spisu (č. l. 306), patrně ani k datu 4. 5. 2015, tedy za období 7 let od nabytí pozemků právní předchůdkyní stěžovatelky, ale ani za období před uskutečněnou dražbou, kdy byly pozemky ve vlastnictví původního vlastníka, za užívání pozemků vedlejší účastník ničeho neplatil.

Nabízí se proto otázka, zda naopak právě vedlejší účastník do určité míry nezneužil výhody, že pozemky mající povahu veřejného prostranství dlouhodobě užívá, a tím jejich hodnotu snižuje, jelikož z povahy věci je zřejmé, že pro každého vlastníka je v těchto případech obtížné docílit vynětí pozemků z režimu veřejného prostranství, resp. domáhat se po vedlejším účastníkovi náhrady za jejich užívání.

Vedlejší účastník správně připomenul, že je veřejnoprávní korporací, která je povinna přistupovat k nakládání se svým majetkem s péčí řádného hospodáře. V nyní posuzované věci však není zřejmé, zda tak skutečně postupoval. Vedlejšímu účastníkovi bylo totiž známo, že dotčené pozemky budou opakovaně předmětem prodeje ve veřejné dražbě, a ačkoliv spoléhal, že k odprodeji nedojde, musel být srozuměn s tím, že nebude-li se o pozemky ucházet, mohou být nabyty jiným subjektem. Vedlejší účastník v řízení sice tvrdil, že před samotnou dražbou jednal o případném odprodeji s likvidátorem, avšak mimo výpověď bývalé zaměstnankyně a citace důvodové zprávy k jednání rady města ve zprávě ekonomického odboru města ze dne 16. 3. 2010 (č. l. 523) nebyla taková komunikace doložena žádnou vzájemnou korespondencí či úředním záznamem. Přesto vzal soud tuto skutečnost za prokázanou.“

Mělo město nabídnout za pozemky více?

Ústavní soud si nakonec ještě přisadil: „V každém případě lze uzavřít, že pokud by mělo město o pozemky vážný zájem, mohlo s předběžnou opatrností pracovat s reálnou hodnotou pozemků a případných nákladů, které mu mohou v budoucnu vzniknout právě v souvislosti s jejich užíváním či z titulu náhrady za bezdůvodné obohacení, a mohly tomu maximální cenu, bylo-li o ní tedy skutečně orgány města jednáno, přizpůsobit.

Ostatně jak vyplývá z tvrzení vedlejšího účastníka, byla částka, kterou město později za odkup pozemků stěžovatelce nabídlo, několikanásobně vyšší, než právě uváděných 50 Kč/m2… Zjištěné skutečnosti vypovídají nejen o nedostatečné aktivitě, zájmu a předběžné opatrnosti vedlejšího účastníka o pozemky, ale dokládají také, že je soudy při svém rozhodování zcela pominuly, když přístup vedlejšího účastníka hodnotily velice sporadicky a zaměřily se téměř výhradně na jednání stěžovatelky. Ústavní soud je přitom přesvědčen, že hodnotil-li nalézací soud námitku dobrých mravů, měl pečlivěji zjišťovat a vzít do úvahy i tyto okolnosti dokládající postoj vedlejšího účastníka, nikoliv se spokojit s jeho tvrzeními, která v řízení nijak neprokázal.“

K „nemravnému“ jednání podnikatele

K tomu, jak se k celé věci stavěl podnikatel, Ústavní soud řekl: „K posuzování účelu nabytí pozemků či postupu stěžovatelky, resp. její právní předchůdkyně po tomto okamžiku je vhodné uvést, že podobně, jako se očekává, že bude stát co nejefektivněji nakládat s majetkem nabytým například coby odúmrť, nelze očekávat, že např. vlastník tzv. investičního bytu bude nabízet jeho nájem za cenu nižší, než obvyklou v dané lokalitě pouze proto, že jej sám výhodně nabyl.

Samotným smyslem investování do nemovitostí je totiž právě očekávaný ekonomický prospěch, a neměl-li by z investice vlastníkovi plynout, postrádala by logicky taková investice smysl. I z toho důvodu nelze za rozporné s dobrými mravy považovat výhodné nabytí nemovitostí, jejichž povaha by měla garantovat jistý výnos na nájemném či pachtovném, ať už v jakékoli výši. Ústavní soud se proto plně ztotožňuje s názorem již zmíněné judikatury, že výhodné nabytí pozemků ve veřejné dražbě nelze považovat za mimořádné okolnosti ospravedlňující použití korektivu dobrých mravů. O to spíše, když z vlastního vyjádření města vyplynul jeho totožný záměr, k jehož naplnění nedošlo pouze v důsledku zvolené strategie.

 Lze proto pouze zopakovat závěr Nejvyššího soudu vyslovený v usnesení ze dne 2. 3. 2016, sp. zn. 28 Cdo 4228/2015, že nejednal-li žalovaný v minulosti s dostatečnou opatrností a podcenil-li účast jiných subjektů v dražebním jednání, není možné pro toto jeho dřívější pochybení žalobci nyní odpírat právo na náhradu bezesmluvního užívání předmětu jeho vlastnictví. Pokud stěžovatelka uplatňovala nároky ve výši, kterou považovaly soudy za nadsazenou a v nepoměru k povaze pozemků či ceně, za kterou byly pořízeny (což bylo rovněž hodnoceno jako postup v rozporu s dobrými mravy), bylo na nich, aby je při rozhodování odpovídajícím způsobem korigovaly a následně poměr neúspěchu stěžovatelky reflektovaly např. při rozhodování o nákladech řízení.

Stěžovatelka totiž vznesením takového nároku (ačkoliv vycházela ze zpracovaného znaleckého posudku a nešlo tedy o zcela svévolně formulovaný požadavek) rovněž nesla nezanedbatelné riziko poměrného neúspěchu v řízení a navazující povinnosti podílet se z větší či menší části na náhradě nákladů řízení. Jako vlastník a následně žalobce tak stěžovatelka nezaujímala ve vztahu k městu silnější pozici, které by vůči němu mohla zneužít, ani neuplatňovala svůj nárok šikanózním způsobem.“

Použitelné závěry

Ústavní soud věc shrnul takto: „Nalézací soud se ostatně vůbec nevypořádal ani s otázkou, nakolik je morální za situace, kdy má dojít k narovnání dlouhodobého protiprávního stavu, ze kterého vedlejší účastník po dlouhou dobu profituje, vznést paradoxně právě touto stranou sporu námitku rozporu s dobrými mravy a označovat vlastníkovu snahu domoci se svých práv za porušení zásady „nikomu neškodit“ za zneužití práva a za záměr obohatit se na úkor vedlejšího účastníka. Ostatně, označuje-li vedlejší účastník již pouhý záměr vlastníka obohatit se na něčí úkor za rozporný s dobrými mravy, pak za použití argumentu a minori ad maius nelze pochybovat, že tím spíše on sám (o jehož skutečném dlouhodobém bezdůvodném obohacování se na úkor vlastníků pozemků neměly ani soudy pochyb) musel v rozporu s dobrými mravy jednat.

Soudy tak ve svém důsledku poskytly ochranu vedlejšímu účastníkovi, který se prokazatelně dlouhodobě a bezdůvodně na úkor stěžovatelky obohacoval (sic!), před stěžovatelkou, vůči níž byl pouhý domnělý úmysl takového jednání vedlejším účastníkem namítán. To navíc za situace, kdy i obecné soudy připustily, že samotné vyvíjení podnikatelské aktivity, jejímž pojmovým znakem je dosahování zisku, samozřejmě nemůže být považováno za něco a priori nemravného. Zcela nepříhodným se pak jeví poukaz vedlejšího účastníka na náklady, které vynaložil na údržbu předmětných pozemků, když se patrně domnívá, že by je měl jejich vlastník na vlastní náklady vedlejšímu účastníkovi, který je fakticky dlouhodobě bezplatně užívá, udržovat…

Samotná skutečnost, že byly pozemky nabyty ve veřejné dražbě, ani jejich povaha, cena, investiční záměr stěžovatelky či výše vymáhané náhrady, a to ani ve vzájemné souvislosti, totiž nepovažuje Ústavní soud za natolik mimořádné okolnosti, ze kterých by teprve bylo lze usuzovat na tak intenzivní rozpor jednání s dobrými mravy. Opačný závěr by totiž činil ve svém praktickém důsledku z pozemků majících obdobný charakter pozemky bezcenné a neprodejné právě z důvodu, že by jejich budoucí nabyvatelé mohli být a priori považováni za „spekulanty“ a požadavky na náhradu za užívání pozemků jinými subjekty či pokusy o narovnání těchto vztahů za rozporné s dobrými mravy.

Obce by přitom měly garantováno – patrně jednou provždy – jejich bezplatné užívání na úkor vlastníků, a to absurdně např. i včetně možnosti z nich profitovat jejich zatížením místním poplatkem za zvláštní užívání veřejného prostranství, které spočívá například v umístění dočasných staveb a zařízení sloužících pro poskytování prodeje a služeb, pro umístění stavebních nebo reklamních zařízení, vyhrazení trvalého parkovacího místa či užívání tohoto prostranství pro kulturní, sportovní a reklamní akce…. V takovém postupu však Ústavní soud shledává spíše zneužití institutu dobrých mravů, který by měl sloužit skutečně pouze jako výjimečný nástroj k zabránění zjevné nespravedlnosti či tvrdosti důsledků uplatnění práva.“

Nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 2049/21, ze dne 18.01.2022.

Poznámky:

[1] Srov. např. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 32 Odo 872/2003, 33 Odo 1253/2005, 28 Cdo 3382/2010 a nálezy Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3735/11, I. ÚS 1607/11 či II. ÚS 3624/13, na které navazují odmítavá usnesení sp. zn. III. ÚS 2728/13 ze dne 21. 11. 2013, II. ÚS 3033/14 ze dne 3. 11. 2015 a II. ÚS 2368/15 ze dne 1. 12. 2015.

Více našich článků k problematice veřejných prostranství zde.