Nejvyšší správní soud řešil poměrně zajímavou situaci: jeden investor tvrdil, že se obec snažila „propašovat“ do jednacího řádu ustanovení, které mělo být podle názoru nespokojeného vlastníka obsaženo v samotné stavební uzávěře – opatření obecné povahy (jednalo se o pravidlo pro povolování výjimek ze stavební uzávěry). Proto onen jednací řád napadl návrhem na zrušení, stejně jako kdyby se jednalo o stavební uzávěru. Soud mu nevyhověl, ale dospěl k závěrům, o kterých stojí napsat článek.
Vnitřní předpis orgánu obce nelze přímo soudně napadat
NSS konstatoval: „Vedle rozlišení mezi opatřením obecné povahy na straně jedné a právními předpisy a individuálními správními akty na straně druhé… však nelze opomenout ani rozdíly mezi opatřením obecné povahy a tzv. vnitřními předpisy. K vymezení vnitřních předpisů lze odkázat na závěry doktríny, která je sice označuje různými způsoby (interní normativní akty, instrukce, vnitřní instrukce, interní normativní instrukce atd.), avšak na definici jejich podstatných znaků se v zásadě shoduje… To ovšem neznamená, že by vnitřní předpisy nemohly nijak ovlivňovat činnosti, při kterých správní orgány působí navenek, vůči adresátům veřejné správy…
Soudy však nejsou oprávněny k tomu, aby v obecné rovině přezkoumávaly a hodnotily tyto vnitřní předpisy samotné. Jsou-li některé v nich obsažené pokyny v rozporu s normativními právními akty, pak je povinností správního orgánu je neaplikovat, případně je vyložit a aplikovat způsobem, který je konformní se zákonem či s mezinárodními závazky České republiky. Neučiní-li tak, lze jejich postup napadnout v rámci soudního přezkumu rozhodnutí ve věci samé. Zhodnocení, zda k takové situaci došlo, však může soud provést pouze na podkladě konkrétního sporu, nikoliv in abstracto, přezkumem vnitřního předpisu jako takového. Jinak řečeno, nelze soudně napadat přímo vnitřní předpis, zpochybňovat lze pouze jeho aplikaci v konkrétním případě.“
Sám jednací řád do práv subjektů vně veřejné správy nezasahuje
K samotnému jednacímu řádu rady obce soud dodal: „Jak správně konstatoval krajský soud, jednací řád rady obce ze své podstaty nepůsobí vně veřejné správy. Jde o „vnitřní akt řízení“, dokument, ve kterém si obec, respektive rada jako její orgán nastaví pravidla či podmínky svého vlastního postupu či jednání. Rada obce, nyní v postavení odpůrce, tak de facto zavazuje sama sebe. Na závěru o posouzení tohoto aktu jako vnitřního předpisu nic nemění ani to, že takový akt ovlivňuje rovněž činnost dotčeného orgánu navenek (povolením či nepovolením výjimek), tj. působí vůči adresátům veřejné správy.
Jednací řád sám o sobě však žádná pravidla pro udělování výjimek nestanoví a ani stanovit nemůže; přímo nezasahuje (ani není způsobilý zasáhnout) do veřejných subjektivních práv adresátů veřejné správy (k tomu srov. § 2 s. ř. s.) – nikterak přímo nereguluje jejich práva a povinnosti. Jde o dokument interní povahy, který může být „podkladem“ pro vydávaná rozhodnutí o výjimkách z opatření o stavební uzávěře.
Teprve tato rozhodnutí jsou bez dalšího způsobilá zasáhnout do veřejných subjektivních práv svých adresátů… Nejvyšší správní soud shodně se závěry krajského soudu konstatuje, že jednací řád odpůrce je vnitřním aktem řízení, představuje normu ryze procesní, která neobsahuje žádné prvky věcné, tedy hmotněprávní regulace, která by se dotýkala veřejných subjektivních práv stěžovatele.“
Podle rozsudku NSS ze dne 26. 4. 2024, čj. 5 As 65/2023 – 30, dostupné na www.nssoud.cz