Mnohé obce a města zatím netuší, jaké výzvy přinesla plná účinnost nového stavebního zákona od 1. 7. 2024 ve vztahu k uzavírání smluv s developery i běžnými stavebníky. Na některé otázky poskytnou odpověď až soudy, ale praxe se nezastaví a cílem tohoto příspěvku je tak poskytnout doporučení, jak postupovat již nyní.

Situace do 30. 6. 2024: smlouvy o rozvoji území

V minulých letech se poměrně dobře rozvinula praxe uzavírání tzv. nepojmenovaných smluv o spolupráci (či smluv o rozvoji území, jak jsme je pojmenovali v naší odborné publikaci). Pokud investor chtěl stavět nové rodinné domy nebo bytový dům, musel zpravidla vybudovat také kus komunikace, prodloužení vodovodního a kanalizačního řadu, veřejné osvětlení nebo třeba realizovat nějaké to veřejné prostranství.

Stavebník ale netoužil po tom, aby mu takto vybudovaná veřejná infrastruktura zůstala a musel se o ni starat, proto měl zájem uzavřít s obcí smlouvu o tom, že obec komunikaci, veřejné prostranství a další stavební objekty převezme a bude provozovat. Krom toho často investor také potřeboval souhlas se stavbou na obecním pozemku, který vždy bylo lepší si pojistit smluvně, aby jej obec nemohla vzít zpět. Developer, který to myslel vážně a nešlo mu jen o to, aby ohýbal stavební předpisy, vytěžil území a co nejrychleji zase odešel stavět jinam ve stylu „po mně potopa“, tak byl motivován k uzavření smlouvy o spolupráci s obcí.

Obec zase měla možnost si ve smlouvě sjednat  přiměřenou kontrolu toho, jak bude infrastruktura budována (aby „nekupovala zajíce v pytli“ a nestalo se jí, že sice  dostane zdarma  komunikaci a vodovodní  řad, ale ty si zakrátko budou vyžadovat opravy a rekonstrukce), a zejm. pokud se  jednalo o výstavbou zatížené regiony v okolí Prahy a dalších velkých měst, mohla si sjednat také nějaký příspěvek na infrastrukturu, který jí pomáhal v tom, aby se starala o další veřejnou infrastrukturu v obci, která je v důsledku stavebního rozvoje také vždy  zatížena.

Byť se i těmto smlouvám někdy říkalo „plánovací smlouvy“, šlo jen o lidové označení. Byly to prostě smlouvy o spolupráci uzavřené podle občanského zákoníku. Se skutečnými plánovacími smlouvami podle starého stavebního zákona, které by se uzavíraly v souvislosti s regulačním plánem na žádost, se v praxi setkal asi málokdo (pouze na okraj je potřeba připomenout, že také tyto smlouvy, stejně jako třeba smlouvy o parcelaci, byly smlouvami soukromoprávními).

Nový stavební zákon: veřejnoprávní plánovací smlouvy

Nový stavební zákon zažitou a fungující praxi razantně mění. Za chvályhodnou by bylo ještě možné označit skutečnost, že zákon č. 283/2021 Sb. přinesl výslovnou úpravu smluv, které se v praxi již řadu let běžně uzavíraly (a jen v naší kanceláři jsme jich pomohli uzavřít desítky). Pokud ale jde o způsob provedení, tak obcím ani poctivým investorům tvůrci nového stavebního zákona moc nepomohli. Proč?

Podle § 130 odst. 1 nového stavebního zákona: „Plánovací smlouvou je veřejnoprávní smlouva uzavřená mezi stavebníkem a obcí, městskou částí hlavního města Prahy nebo krajem nebo vlastníkem veřejné infrastruktury, jejímž obsahem je vzájemná povinnost stran poskytnout si součinnost při uskutečnění ve smlouvě uvedeného záměru a postupovat při jeho uskutečňování ujednaným způsobem.“

Zatímco do 30. 6. 2024 se tak mezi stavebníky a samosprávami uzavíraly výhradně soukromoprávní smlouvy o spolupráci (a soukromoprávní povahu měly také smlouvy podle starého stavebního zákona, ať již šlo o dohodu o parcelaci, plánovací smlouvu podle § 66 odst. 2 či smlouvu s vlastníky veřejné dopravní a technické infrastruktury), od 1. 7. 2024 stavební zákon zná pouze veřejnoprávní plánovací smlouvy, což s sebou nese více než dost potíží.

Co je jinak, pokud se uzavírá smlouva veřejnoprávní?

Byť je tvůrci nového stavebního zákona nová právní úprava prezentována jako něco, co pomůže investorům i samosprávám, my se obáváme, že jde ani jedna ze stran jim ve finále příliš nepoděkuje. Veřejnoprávní povaha smluv má totiž určitá specifika:

  • Veřejnoprávní plánovací smlouva nesmí být v rozporu s právními předpisy, nesmí je obcházet a musí být v souladu s veřejným zájmem (§ 159 odst. 2 správního řádu). Ten by měl být ve smlouvě vyjádřen, ale k tomu příliš nepomůže pouhé deklarování, že „smlouva je v souladu s veřejným zájmem“. Podle situace by mělo být vysvětleno, že uzavřením smlouvy je chráněn zájem na tom, aby nedocházelo k deficitům veřejné infrastruktury, že je sledován zájem na dostupném bydlení nebo zajištění pracovních míst (kupř. u výstavby průmyslových záměrů). Vedle toho je na místě se přiměřeně podle rozsahu záměru investora vypořádat také s konkurujícími veřejnými zájmy.
  • Uzavření veřejnoprávní plánovací smlouvy nesmí snižovat důvěryhodnost veřejné správy, musí být účelné; obec i kraj musí mít navíc při jejím uzavírání za cíl plnění úkolů veřejné správy (§ 159 odst. 3 správního řádu). Zde je na místě přihlédnout nejen k základním zásadám činnosti správních orgánů, které jsou vyjádřeny ve správním řádu (§ 2 až 8), ale v případě měst a obcí zejm. k povinnostem vyjádřeným v § 2 odst. 2 a § 35 zákona o obcích.
  • Soulad veřejnoprávní plánovací smlouvy se zákonem může přezkoumat krajský úřad, který může také smlouvu zrušit (§ 165 odst. 1, 2 správního řádu, § 132 odst. 2 nového stavebního zákona).
  • Podnět k přezkoumání veřejnoprávní plánovací smlouvy může dát krajskému úřadu kdokoli. Omezen je pouze lhůtou 30 dnů od okamžiku, kdy se o důvodu namítané nezákonnosti dozvěděl (§ 165 odst. 1 správního řádu). To může vést k „torpédování“ smluv ze strany přehlasovaných zastupitelů či nespokojené veřejnosti, ale také třeba konkurenčních stavebníků. Vzhledem k tomu, že plánovací smlouvy se zveřejňují v národním geoportálu územního plánování (§ 130 odst. 3 nového stavebního zákona), vůči veřejnosti zpravidla třicetidenní lhůta poběží právě od tohoto okamžiku.
  • Spory z veřejnoprávní plánovací smlouvy se neřeší před civilními soudy, ale jsou vedeny před krajským úřadem (§ 161 odst. 1 správního řádu). Odvolání není přípustné (§ 161 odst. 1 správního řádu). Teprve poté, co ve věci rozhodne krajský úřad, je možné podat žalobu ke správnímu soudu. Ty jsou bohužel již nyní přetížené a s rozhodováním soukromoprávních sporů z oblasti stavebnictví mají pramálo zkušeností. Plánovací smlouvy budou obsahovat řadu soukromoprávních závazků (tuto povahu mají mj. všechny závazky investora), ale i tyto budou řešeny uvedenou veřejnoprávní cestou před krajským úřadem.
  • Úprava veřejnoprávních plánovacích smluv má další specifika, např. omezení podpůrné použití občanského zákoníku, kdy je podstatné, zda jeho použití „nevylučuje povaha a účel veřejnoprávních smluv“ a některá ustanovení se ze zákona nepoužijí (§ 170 správního řádu).

Proč jsou tedy v novém zákoně smlouvy veřejnoprávní? Kvůli změnám územních plánů

Původní návrh nového stavebního zákona počítal se soukromoprávním charakterem plánovacích smluv, za což sklidil poměrně drtivou kritiku z řady připomínkových míst kvůli tomu, že součástí „zadání“ pro tvůrce stavebního zákona bylo, že má legalizovat uzavírání smluv o změně územního plánu za úplatu. Pokud by se na tomto netrvalo, mohly být plánovací smlouvy soukromoprávní, vše by fungovalo bez potíží jako doposud (a vy byste ušetřili čas, který teď věnujete čtení našeho textu).

Abychom byli konkrétní, kupř. Akademie věd k návrhu uplatnila tyto výhrady: „Návrh stavebního zákona předpokládá možnost uzavírat mezi obcemi a developery (investory), případně též dalšími osobami (patrně tedy nejsou vyloučeny např. spolky) tzv. dobrovolné plánovací smlouvy. Jejich obsahem má být v případě obcí závazek obce poskytnout stavebníkovi součinnost k uskutečnění záměru mj. tím, že po sjednanou dobu nezmění územní plán, nebo naopak ho změní tak, aby záměr bylo možno uskutečnit, a dále že neuplatní v příslušných správních nebo soudních řízeních opravné prostředky, které by byly s obsahem plánovací smlouvy v rozporu. Investor se na oplátku může zavázat např. k uhrazení části veřejné infrastruktury apod.

Tento model smluv je třeba hodnotit nejen jako nepřípustný z hlediska vztahu mezi soukromým a veřejným právem, ale také jako vysoce rizikový a potenciálně nevýhodný pro obce (resp. spolky, pokud by měly být smluvní stranou takových smluv). Soukromoprávní smlouvou nelze dopředu upravovat práva a povinnosti stran pro oblast veřejného práva neboli obec (příp. spolek) nelze soukromoprávní smlouvou zavázat ke „vzdání se“ úkonů v oblasti veřejného práva s určitým vymezeným obsahem, jako je například odvolání nebo podání správní žaloby. Navíc pokud by se obec zavázala ve smlouvě například upravit územní plán určitým „objednaným“ způsobem, jednalo by se o nahrazení právem předvídaného, regulovaného a transparentního procesu postupem, který ho zjevně má cíl obejít.“

Rozkaz zněl ale jasně: stavební zákon musí umožnit dohody o úplatných změnách územního plánu. Proto odpovědí tvůrců legislativy nebylo vypuštění této možnosti, ale smlouvy se najednou začaly prezentovat jako veřejnoprávní. Opravdu, i když úprava zůstala stejná, tentýž institut, který nejprve představili jako civilní, mohl být rázem podle autorů nového stavebního zákona veřejnoprávní povahy. K přečtení doporučujeme kritiku z pera advokátky a akademičky Aleny Bányaiové.

Je možné nadále uzavírat soukromoprávní smlouvy o spolupráci?

Z rozhovorů, které jsme zatím vedli se zástupci samospráv vyplývá, že v řadě případů by tito preferovali, pokud by mohli uzavírat nadále soukromoprávní smlouvy. Praxe se v zásadě shoduje na tom, že to úplně vyloučeno není (striktnější názor prezentuje Pavel Kopecký), přesto je to rizikové. V čem je tedy zakopán pes?

Judikatura správních soudů dovodila (např. ve vztahu k veřejnoprávním smlouvám dotačním, které jsou rovněž odlišné od typických veřejnoprávních smluv podle § 160 správního řádu, neboť obsahují nejen veřejnoprávní, ale také soukromoprávní závazky, a tedy jsou veřejnoprávním plánovacím smlouvám bližší), že pokud zákon určitou smlouvu s určitými závazky vymezí jako smlouvu veřejnoprávní, pak se bude jednat o veřejnoprávní smlouvu i kdyby se její účastníci „stavěli na hlavu“. To vyplývá už z ustanovení § 159 odst. 4 správního řádu.

Tedy pokud bude smlouva obsahovat závazky, které zákon definuje jako veřejnoprávní, pak i když smluvní strany výslovně uvedou, že uzavírají soukromoprávní smlouvu, přítomnost daného závazku z ní automaticky udělá smlouvu veřejnoprávní.

Jaká ustanovení tedy dělají z plánovací smlouvy smlouvu veřejnoprávní?

Klíčová otázka, na kterou bohužel není zatím zcela jednoznačná odpověď, tedy je, jakým ustanovením je zapotřebí se vyhnout, pokud by obce chtěly uzavřít se stavebníkem smlouvu čistě soukromoprávní.

Ze systematiky nového stavebního zákona by se dalo usuzovat, že veřejnoprávní mají být závazky podle § 133 odst. 1, kde jsou obsaženy také závazky týkající se územního plánování, jako je závazek, že obec učiní kroky k vydání územně plánovací dokumentace nebo že po sjednanou dobu nevydá nebo nezmění územní plán (právě kvůli tomu se přece plánovací smlouvy musely podrobit veřejnoprávnímu režimu).

V tomto odstavci je ale současně uveden závazek „poskytne stavebníkovi součinnost k uskutečnění záměru“, který je zcela obecný a může evidentně zahrnovat povinnosti soukromoprávní povahy (např. že dá souhlas s vedením vodovodní přípojky na svém pozemku, nebo že od stavebníka převezme vybudovanou komunikaci), ale nejspíše i závazky veřejnoprávní povahy, jako jsou ty vymezené v ust. § 133 odst. 1 písm. b), c). Umístění tohoto široce koncipovaného závazku v prvním odstavci § 133  je podle našeho názoru zbytečně matoucí.

Závazky podle § 133 odst. 2 mají mít evidentně soukromoprávní povahu, neboť jejich výčet je zakončen možností „učiní jiné právní jednání v oblasti soukromého práva“. Pokud by se obec zavázala pouze k těmto povinnostem, pak by s velkou pravděpodobností o veřejnoprávní plánovací smlouvu nešlo.

Typy veřejnoprávní součinnosti na straně samosprávy dle § 133 odst. 1 stavebního zákona

Vysvětlili jsme si, že to, co smlouvu dělá smlouvou veřejnoprávní, jsou veřejnoprávní závazky. Pokud se tedy vrátíme k § 133 odst. 1 nového stavebního zákona, který upravuje závazky, jež mají mít veřejnoprávní charakter, najdeme zde tuto úpravu:

(1) V plánovací smlouvě se obec, městská část hlavního města Prahy, kraj nebo vlastník veřejné infrastruktury může zavázat k tomu, že

  1. poskytne stavebníkovi součinnost k uskutečnění záměru,
  2. obec nebo kraj učiní kroky k vydání územně plánovací dokumentace, v případě, že záměr nelze uskutečnit bez předchozího vydání územně plánovací dokumentace,
  3. po sjednanou dobu nevydá nebo nezmění územně plánovací dokumentaci nebo neučiní jiný úkon, který by ztížil nebo vyloučil uskutečnění záměru,
  4. po dobu trvání plánovací smlouvy nebude ve správních nebo soudních řízeních týkajících se povolení záměru uplatňovat návrhy, vyjádření a opravné prostředky, které by byly v rozporu s obsahem uzavřené plánovací smlouvy.

Veřejnoprávní by měly být závazky sub b), c), d). Z nich jsou problematické zejména závazky svádějící k zásahům do územního plánování (a to především ve spojení s § 131 odst. 3 písm. e), podle něhož se stavebník může zavázat k poskytnutí peněžního nebo věcného plnění za zhodnocení pozemku vydáním územně plánovací dokumentace). Podrobně se této otázce budeme věnovat v samostatném článku, ve kterém se zaměříme na riziko zrušení „zaplaceného územního plánu“ soudem. Samostatný text napíšeme také o tzv. smlouvách podmiňujících, které mají svůj základ v § 81 odst. 3 a § 86 odst. 3 nového stavebního zákona a které jsou vyžadovány územním plánem (případně plánem regulačním) jako podmínka pro výstavbu v dané ploše.

Nyní ale svoji pozornost zaměřme na závazek pod písm. d). Ten se totiž běžně ve smlouvách uzavíraných mezi samosprávami a investory používal už před účinností nového stavebního zákona (a používá se nadále). Je to poměrně logické, neboť investor chce mít určitou záruku, že pokud splní dohodnuté požadavky obce (zakotvené ve smlouvě), obec mu nebude klást překážky a nebude podávat námitky ani opravné prostředky ke stavebnímu úřadu.

Proč by závazek nepodat námitky, odvolání nebo žalobu měl mít veřejnoprávní povahu?

O veřejnoprávní povaze tohoto závazku sice lze mít důvodné pochybnosti, faktem ale je, že nový stavební zákon obsahuje v části věnované stavebnímu řádu několik ustanovení, která závazek podle § 133 odst. 1 písm. d) dále rozvádí.

Stavební úřad podle § 190 odst. 2 nemá nepřihlížet k námitkám účastníka řízení, které jsou v rozporu s uzavřenou plánovací smlouvou, jejíž smluvní stranou je tento účastník řízení. Podobně odvolací stavební úřad nepřihlíží k části obsahu odvolání, které bylo podáno odvolatelem, který je stranou plánovací smlouvy, pokud je obsah odvolání v rozporu s tím, k čemu se odvolatel v plánovací smlouvě zavázal (226 odst. 2).

Právě tím, že nový stavební zákon se závazkem podle § 133 odst. 1 písm. d) spojuje tyto účinky, je podle některých názorů spojován veřejnoprávní charakter. Vraťme se nyní ještě na chvíli k připomínkám, které v rámci legislativního procesu uplatnil k původnímu návrhu stavebního zákona další důležitý subjekt – Nejvyšší správní soud: „„Zákon na jedné straně výslovně zakotvuje soukromoprávní povahu těchto smluv, současně však pro ně stanovuje významnou veřejnoprávní regulaci popírající základní principy smluvní svobody. Nadto jim přisuzuje veřejnoprávní důsledky, včetně nepřípustnosti námitek v soudním řízení. To ovšem není možné.“

Podle NSS má tedy už v takovém případě smlouva veřejnoprávní důsledky. Musíme uznat, že logikou této argumentace lze za veřejnoprávní považovat také omezení správního přezkumu. Pak by se dalo souhlasit, že § 133 odst. 1 písm. d) má skutečně veřejnoprávní povahu.

Současně ale je dobré zmínit, že veřejnoprávní důsledky měly nepochybně také soukromoprávní smlouvy, které stavebník uzavíral s vlastníky dopravní a technické infrastruktury podle starého stavebního zákona – vždyť podle jeho § 88 mohl stavební úřad přerušit řízení, pokud chyběla pro záměr kapacita veřejné infrastruktury, a požadovat, aby byla taková smlouva uzavřena. Nikomu to nikdy nevadilo a soukromoprávní charakter těchto smluv zpochybňován nebyl.

Závěrem: jakou smlouvu tedy dnes uzavřít?

Jak jsme uvedli již v úvodu, investoři ani samosprávy nemohou počkat, až soudy provedou definitivní rozlišení veřejnoprávní a soukromoprávních závazků (to bude patrně trvat roky). Pokud chtějí mít samospráva a stavebník „jistotu“, že mohou uzavřít soukromoprávní smlouvu, měli by se vyhnout závazkům podle § 133 odst. 1 (resp. přinejmenším podle písm. b) až d) tohoto ustanovení).

To bude možné spíše v případě malých a nekomplikovaných záměrů (smluv s jednotlivými stavebníky). Pokud jde o smlouvy s developery, pak prozatím doporučujeme uzavírat smlouvu veřejnoprávní. Pokud byste měli stejně jako my pochybnost o veřejnoprávní povaze závazku podle § 133 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, je možné veřejnoprávní povahu smlouvy podpořit opatrným použitím závazku podle § 133 odst. 1 písm. c), kdy by plánovací smlouva např. obsahovala závazek, že obec po dobu 2 let od účinnosti smlouvy nezmění územní plán způsobem, který by vyloučil či podstatně ztížil realizaci záměru. I tento závazek je ale potřeba používat s rozvahou (obec musí prověřit, zda nepřipravuje změnu, která by byla s tímto závazkem v rozporu, jinak si koleduje o problémy).

Rozhodně nedoporučujeme dávat do smlouvy závazek neměnit územní plán s dobou trvání delší než 4-5 let. Pokud vás zajímá, odkud jsme vydolovali právě tento časový údaj, pak se odkazujeme jednak na frekvenci zpracovávání zpráv o uplatňování územního plánu podle § 106 an. stavebního zákona a jednak na lhůtu stanovenou pro možnost získat náhradu za změnu v území podle § 133 odst. 3 stavebního zákona. Právě po uplynutí této doby i právní úprava evidentně počítá s tím, že se mohly změnit poměry v území a že může dojít i ke změně regulace. Smluvní závazky by neměly bránit plnění dalších úkolů samosprávy, které plynou mj. z § 16 stavebního zákona. (Obec a kraj soustavně sledují uplatňování jimi vydané územně plánovací dokumentace a vyhodnocují je podle tohoto zákona. Dojde-li ke změně podmínek, za kterých byla územně plánovací dokumentace vydána, pořídí změnu příslušné územně plánovací dokumentace.)

Stejně tak je třeba šetřit s úplatnými změnami územního plánu a spoléhat se raději na umírněnější praxi odkládacích podmínek.

Naše doporučení na základě výše uvedeného směřuje k tomu, aby obce a investoři plánovací smlouvy raději uzavíraly jako smlouvy veřejnoprávní. Tak se totiž dá vyhnout alespoň tomu, že smlouva, kterou stavebník i obec zamýšlely uzavřít jako soukromoprávní, nakonec soudy (nebo krajský úřad) stejně budou posuzovat jako veřejnoprávní.

Aktualizováno 16. 9. 2024: Pokračování článku najdete zde: