Nový stavební zákon (č. 283/2021 Sb.) dal obcím možnost, aby v územních plánech vymezily plochy anebo koridory, na kterých bude rozhodování podmíněno uzavřením veřejnoprávní plánovací smlouvy. Konkrétně tento předpis v § 81 odst. 3 říká, že územní plán musí stanovit i základní obsah takové „podmiňovací“ plánovací smlouvy a podmínky a lhůtu pro její uzavření (tato nesmí být delší než 6 let od nabytí účinnosti územního plánu a jejím marným uplynutím pozbývá podmínka platnosti). Na první pohled se to zdá být báječné – jako by to vyřešilo problémy s financováním potřebné infrastruktury pro novou výstavbu. Když se ale nad věcí začnete zamýšlet, uvidíte, že i tato regulace má dost velké trhliny a v praxi bude mnohdy nepoužitelná.

Tímto textem navazujeme na první část naší právní minisérie o plánovacích smlouvách podle nového stavebního zákona.

Jedná se o smlouvu veřejnoprávní?

Než přikročíme k dalšímu vysvětlování, uvádíme pro pořádek, že podle našeho názoru lze veřejnoprávní povahu podmiňovací smlouvy dovozovat patrně z prostého faktu, že stavební zákon zavádí legislativní zkratku – termín „plánovací smlouva“ a ten pak používá, byť poněkud zvláštně z hlediska systematiky, v § 81 odst. 3. Není tedy třeba, jako u jiných smluv, složitě rozebírat jejich obsah a hledat alespoň náznak veřejnoprávní povahy některých závazků. Jinou věcí samozřejmě je, že nic nebránilo tomu (opět krom snahy umožnit obchodování s regulací v územních plánech), aby podmiňovací smlouvy zůstaly smlouvami soukromoprávními, jak bylo původně tvůrci nového stavebního zákona zamýšleno a jak s tímto institutem doposud pracoval starý stavební zákon ve vztahu k regulačním plánům na žádost.

K čemu se podmiňovací plánovací smlouvy hodí

Pokud je v obci větší lokalita, která je vlastnicky jednoduchá (naprostou většinou pozemků disponuje stavebník, ať už je vlastní, nebo má potřebné smlouvy s ostatními majiteli), pak je podmiňovací plánovací smlouva dobrým řešením. Obec si musí dát jen pozor na to, aby nastavila správně požadavky na její obsah a na podmínky pro její uzavření.

Je pravděpodobné, že v takové situaci bude mít stavebník zájem na uzavření dohody se samosprávou. Pokud ne a pokusům o jednání se bude bránit, pak to má obec těžší. Může se totiž stát, že stavebník bude spekulovat na to, že když zůstane pasivní, lhůta uplyne a on ušetří, neboť podmínka uzavření plánovací smlouvy jednoduše odpadne.

Proto musí obec být připravena i na tuto variantu. Pokud nedojde k uzavření smlouvy včas (dejme tomu po 2/3 stanovené lhůty), měla by se obec pokusit předložit stavebníkovi smlouvu. Jestliže ji stavebník uzavřít odmítne, nebo se jednání dále nepřiměřeně vlečou, měla by obec začít pořizovat změnu územního plánu a snažit se trvání podmínky spočívající v uzavření plánovací smlouvy prodloužit. Právě tím, že byl stavebník pasivní nebo nedostatečně aktivní, by pak odůvodnila nutnost prodloužení dané podmínky (obec totiž musí myslet na to, že neodůvodnění regulace v územním plánu vede ke zrušení oné části opatření obecné povahy soudem).

Pokud má obec za to, že je věcí stavebníka, jestli se bude nebo nebude snažit smlouvu uzavřít, měla by mu dát najevo, že pořídí změnu územního plánu a lhůtu prodlouží, proto jsou jakékoliv snahy regulaci obejít zbytečné. I když považujeme za lepší výše uvedenou variantu (která ale zase nemusí být pro obce příznivá, neboť znamená náklady na advokáta sepisujícího návrh smlouvy, aniž by obec věděla, že dojde k jejímu uzavření), domníváme se, že může být dostačující i to, že obec zhruba po uplynutí 2/3 lhůty rozhodne o pořízení změny územního plánu, která bude směřovat k prodloužení lhůty a bude na stavebníkovi, jestli vyvine nebo nevyvine aktivitu včas.

Pokud bude obec postupovat uvedeným způsobem, nemělo by být prodloužení lhůty pro stavebníka (resp. vlastníka pozemků) minimálně překvapivé.

Kdy budou podmiňovací plánovací smlouvy spíše nefunkční

Podmiňovací smlouvy budou naopak dosti nefunkční v situacích, kdy bude lokalita, která je uzavřením plánovací smlouvy podmíněna, vlastnicky složitá, což je bohužel v obcích obvyklé – mnohdy jsou zastavitelné plochy rozděleny na předlouhé lány původních záhumenek a přeparcelování, na kterém by se shodli v rámci plánovací smlouvy všichni dotčení vlastníci, je prakticky nemožné.

Proč je to problém? Protože podmínění vlastnicky značně rozdrobené lokality uzavřením plánovací smlouvy může být soudy shledáno jako nepřiměřené a následně zrušeno. To, že by takto soudy mohly postupovat, dává tušit rozhodnutí ve věci podmínky vydání regulačního plánu na žádost. Soud k tomu konkrétně řekl: „„Jak bylo výše uvedeno, lokalita „Politických vězňů“ zahrnuje více pozemků různým způsobem využívaných, které vlastní různí vlastníci. Soud musí přisvědčit navrhovatelům, že se dá těžko očekávat, že řada těchto vlastníků se společně dohodne na tom, kdy podat žádost o vydání regulačního plánu a na jeho obsahu, neboť zájem každého jednotlivého vlastníka nemovitosti je jiný. Obsah regulačního plánu pak musí vyhovovat požadavkům, který pro něj stanoví územní plán a zde je opět možné očekávat střet zájmů různých vlastníků, který by se pravděpodobně projevil zejména v nechuti vlastníků návrh vůbec podat, protože by pak přišli o možnost užívat své nemovitosti způsobem, který je v jejich zájmu. Lokalita „Politických vězňů“ má rozlohu více než deset tisíc metrů čtverečních. …

Podle názoru soudu, se měl právě odpůrce při zpracování návrhu územního plánu zabývat proporcionalitou této podmínky „zpracování regulačního plánu na návrh“. Z uvedeného je zjevné, že k podání návrhu na vydání regulačního plánu na žádost pro lokalitu „Politických vězňů“ s největší pravděpodobnosti dojít nemůže a že touto skutečností jsou vlastníci nemovitostí v této lokalitě, nejen navrhovatelé, značně omezeni ve svých vlastnických právech k nim, zejména tím, že za trvání této podmínky nebude povolena téměř žádná změna v území. Z uvedených důvodů soud vyhodnotil podmínku vydání regulačního plánu na žádost ve vztahu k pozemkům ve vlastnictví navrhovatelů za neproporcionální a proto územní plán v části, ve které stanoví tuto podmínku pro změny v území ve vztahu k těmto pozemkům pro nezákonnost zrušil.“ (Rozsudek KSPH ze dne 22.09.2017 čj. 50 A 7/2017 – 47.)

Také v případě podmínění velké lokality s mnoha vlastníky uzavřením plánovací smlouvy může způsobit to, že v území nebude prakticky žádná výstavba možná, tudíž může dojít ke zrušení oné podmínky pro nezákonnost.

Podobný problém měly i dohody o parcelaci, které znal starý stavební zákon (č. 183/2006 Sb.) a které se také reálně kvůli své nepraktičnosti příliš nepoužívaly.

Co se s touto situací dá dělat? Faktem je, že je tu každá rada drahá. Ideální by bylo, kdyby na problém mysleli tvůrci stavebního zákona, to se ale nestalo. Dokud nedojde k vhodné novelizaci, je proto možné obcím doporučit, aby se snažily velké zastavitelné lokality dělit alespoň na menší, kde je větší pravděpodobnost, že soudci dospějí k závěru, že je shoda pouze mezi několika vlastníky přece jen pravděpodobnější než mezi desítkami majitelů parcel.

Jaký obsah by měla mít plánovací smlouva

Nový stavební zákon říká, že v územním plánu má být stanoven základní obsah plánovací smlouvy, ale nedává obcím vodítko, co by takovým obsahem mělo být. O obsahu plánovacích smluv hovoří jen obecně v § 131. Protože je obsah smlouvy vymezen právním předpisem velice stručně, zdá se, že stavební zákon dává obcím a stavebníkům nebývalou volnost dohodnout se, co bude ve veřejnoprávní smlouvě nakonec obsaženo.

To každopádně svědčí teorii, že původně měly být plánovací smlouvy (tak jako tomu bylo u ujednání s investory doposud) samozřejmě smlouvami soukromoprávními a jediným důvodem, proč tomu tak není, je potřeba umožnit „obchodování“ s územními plány (o tom budeme psát v dalším díle minisérie). Jinak by přece autoři více přemýšleli nad tím, jestli skutečně vágně nastavený obsah plánovacích smluv dostojí požadavkům judikatury: „Oproti vztahům soukromoprávním, pro něž je typické, že si strany mohou svobodně smluvit to, co uznají za vhodné (i obsah pojmenovaných smluv mohou v převážné míře sami ovlivnit vlastními ujednáními, upravujícími jejich práva a povinnosti odlišně od zákona), je pro veřejnoprávní vztahy charakteristické, že jeho podstatný obsah je předepsán zákonem, případně stanoven individuálním správním aktem, aniž by se od něj strany mohly odchýlit.

Kritériem pro rozlišení mezi oběma typy vztahů je tedy míra, v jaké se smluvní strany mohou podílet na utváření obsahu vztahu; zatímco pro soukromoprávní vztahy platí princip rovnosti stran (jak již bylo výše uvedeno), pro vztahy veřejnoprávní platí princip nadřazenosti jedné z nich (srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 21. 5. 2008, č. j. Konf 31/2007-82). Veřejnoprávní smlouvy se posuzují podle svého obsahu, a nikoliv podle formálního označení, a rozhodující pro závěr, zda posuzovaná smlouva je veřejnoprávní smlouvou, je povaha smlouvou upravených práv a povinností.“ (Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 10. 12. 2015, sp. zn. 33 Cdo 4180/2014.)

Možné veřejnoprávní závazky obce

Obsah plánovací smlouvy je poměrně variabilní, neboť v sobě mísí některé prvky veřejnoprávní (ty které se týkají územního plánování) a soukromoprávní. Vzhledem k účelu uzavírání plánovacích smluv a s přihlédnutím k dosavadní praxi lze předpokládat, že naprostá většina závazků bude mít právě soukromoprávní charakter.

V § 131 stavebního zákona jsou závazky rozděleny na závazky obce a závazky investora. Nejprve k závazkům obce, které mají pravděpodobně veřejnoprávní povahu (§ 131 odst. 1 písm. b) a c):

  • učinění kroků k vydání územně plánovací dokumentace, v případě, že záměr nelze uskutečnit bez předchozího vydání územně plánovací dokumentace,
  • nevydání nebo nezměnění územně plánovací dokumentace nebo neučinění jiného úkonu, který by ztížil nebo vyloučil uskutečnění záměru,

Oba tyto závazky jsou potenciálně velmi problematické a obce by k nim měly přistupovat s velkou opatrností. Zejména by se skrze smlouvu neměly nikdy zavazovat ke konkrétní podobě územního plánu, ale pouze k tomu, že učiní kroky, které po řádně proběhlém procesu územního plánování mohou vést k výsledku, bude-li všechno v pořádku zejména z hlediska stanovisek dotčených orgánů a ochrany jiných zájmů v území. Jinak hrozí zrušení předmětné regulace soudem v rámci přezkumu opatření obecné povahy pro nezákonnost (nesoulad se stanovisky dotčených orgánů). Zajímá-li vás rozsáhlejší argumentace, přečtěte si první díl naší minisérie.

Druhý závazek zase může být snadno v rozporu s § 16 stavebního zákona, podle kterého je povinností obce soustavně sledovat uplatňování jí vydané územně plánovací dokumentace, přičemž obec musí vyhodnocovat, zda nedošlo ke změně podmínek, za kterých byla územně plánovací dokumentace vydána. Pokud by se tak stalo, měla by být pořízena změnu příslušné územně plánovací dokumentace. Závazek developerovi tak neučinit by ale mohl této povinnosti bránit. Definitivní slovo ohledně uvedených obligací a jejich použitelnosti budou mít samozřejmě soudy. Zatím nikdo nemůže tušit, jakým směrem se bude jejich rozhodování ubírat. Naše doporučení ve vztahu k tomuto závazku jsme formulovali v prvním článku minisérie o plánovacích smlouvách.

Sporný je charakter typického závazku obcí obsaženého ve smlouvách s investory spočívajícího v tom, že samospráva dobu trvání plánovací smlouvy nebude ve správních nebo soudních řízeních týkajících se povolení záměru uplatňovat návrhy, vyjádření a opravné prostředky, které by byly v rozporu s obsahem uzavřené plánovací smlouvy (§ 131 odst. 1 písm. d) stavebního zákona). Existují názory (nikoli ojedinělé), že se jedná o veřejnoprávní závazek, neboť má dosah do povolování záměru (§ 190 odst. 2 stavebního zákona totiž říká, že stavební úřad nepřihlíží k námitkám účastníka řízení, které jsou v rozporu s uzavřenou plánovací smlouvou, jejíž smluvní stranou je tento účastník řízení). Současně se ale doposud jednalo o standardní závazek soukromoprávních smluv a nikomu, ani soudům, to nikdy nevadilo. Budeme si tedy i v tomto případě s definitivním rozuzlením muset počkat na to, jak se s uvedeným vypořádá judikatura. Rovněž tímto závazkem se detailněji zabýváme v prvním díle minisérie.

Další závazky na straně obce

Obec by měla být opatrná i při formulaci závazku (zde už patrně soukromoprávní povahy), že který spočívá v tom, že samospráva poskytne stavebníkovi součinnost k uskutečnění záměru (§ 131 odst. 1 písm. a) stavebního zákona). Příliš široce formulace může být následně komplikací, neboť investor může tvrdit, že jakýkoliv krok obce, se kterým nesouhlasí, je v rozporu s touto povinností samosprávy.

Další závazky obce (§ 131 odst. 2 stavebního zákona) jsou už typicky soukromoprávní povahy a při dobrém sepsání smlouvy neproblematické. Obec se může zavázat, že:

  • pozemky nebo stavby potřebné k realizaci záměru, k nimž vykonávají práva, ať již přímo, nebo prostřednictvím dalších osob, po sjednanou dobu nezatíží nebo nezcizí,
  • se bude podílet na přípravě, výstavbě nebo financování veřejné infrastruktury nebo veřejně prospěšných staveb nebo jiných opatření potřebných k uskutečnění záměru,
  • od stavebníka převezme jím zhotovenou stavbu do svého vlastnictví.

Obec se může podle § 131 odst. 2 písm. d) stavebního zákona zavázat i k dalším, stavebním zákonem nespecifikovaným, úkonům v oblasti soukromého práva (což způsobuje značnou nejasnost ohledně obsahu veřejnoprávní smlouvy, který je zákonem naznačen jen ve velmi hrubých rysech).

Závazky stavebníka

Stavebník se může v rámci plánovací smlouvy zavázat k (§ 131 odst. 3 písm. a-d) stavebního zákona):

  • účasti na výstavbě veřejné infrastruktury nebo jiných staveb nebo opatření vyvolaných záměrem,
  • převzetí nákladů na výstavbu veřejné infrastruktury nebo veřejně prospěšných staveb nebo opatření vyvolaných záměrem,
  • účasti na asanaci území dotčeného záměrem,
  • účasti na narovnání majetkových vztahů v území dotčeném záměrem.

Tyto závazky bývají obvyklé obsaženy i v soukromoprávních smlouvách, při správné formulaci jsou bezproblémové a ani ve veřejnoprávní smlouvě by neměly činit vážné potíže. Posledně uvedený závazek pak může vhodně nahradit dřívější dohody o parcelaci a může pomoci obcím k umisťování kupř. občanské vybavenosti nebo veřejných prostranství (jakožto mírnější prostředek než vymezení veřejně prospěšné stavby s možností vyvlastnění – § 10 a 11 v kombinaci s § 170 stavebního zákona), jestliže samy nemají k dispozici dost pozemků.

Rizikový je naopak závazek (§ 131 odst. 3 písm. e) stavebního zákona) k poskytnutí peněžního nebo věcného plnění za zhodnocení pozemku vydáním územně plánovací dokumentace, přičemž v plánovací smlouvě lze sjednat i jeho účel. Jedná se totiž o závazek komplementární k závazku samosprávy změnit územní plán podle potřeb investora. Pokud by byl závazek pojat čistě jako přímé plnění za konkrétní změnu územního plánu, může to způsobit potíže zejména kvůli soudnímu přezkumu oné územně plánovací dokumentace (především z hlediska její zákonnosti).

Jak formulovat text územního plánu: podrobnější obsah podmiňovací plánovací smlouvy

Výše uvedené spekulace nicméně obcím v praxi nepomohou formulovat v územním plánu požadavky na obsah podmiňovací plánovací smlouvy. Projektanti i určení zastupitelé, stejně jako pořizovatel potřebují nějaký konkrétní výchozí bod, od kterého se budou moci odrazit. Za tím účelem je možné se inspirovat v příloze č. 13 vyhlášky č. 500/2006 Sb., která řešila plánovací smlouvy (pozor – šlo o jiný institut než dnes) podle starého stavebního zákona.

Podle této normy bylo obsahem plánovací smlouvy mj.:

  • údaje o dotčené veřejné infrastruktuře a její stručnou charakteristiku, zejména údaje týkající se druhu a kapacity jednotlivých systémů technické infrastruktury,
  • navrhované změny stávající veřejné infrastruktury nebo nároky na vybudování nové veřejné infrastruktury, jejich charakteristiku, požadovanou kapacitu jednotlivých systémů infrastruktury, jejich polohu nebo trasu, způsob a místo napojení na stávající veřejnou infrastrukturu,
  • stanovení finančního podílu žadatele na nezbytných změnách stávající veřejné infrastruktury nebo vybudování nové veřejné infrastruktury,
  • stanovení finančního podílu obce, kraje, státu nebo dalších osob na nezbytných změnách stávající veřejné infrastruktury nebo budování nové veřejné infrastruktury,
  • závazek smluvních stran obsahující výši finančního podílu na realizaci dotčené veřejné infrastruktury a způsob jejího vybudování,
  • závazek žadatele k využití veřejné infrastruktury v dohodnutém rozsahu a termínu,
  • závazek žadatele provést nezbytná opatření na pozemku, zabraňující ohrožení veřejných zájmů v případě, že nedojde k realizaci navrhovaného záměru v dohodnutém rozsahu a čase,
  • záruky žadatele k zajištění jeho závazku (například složení peněžní částky, bankovní záruka, zástava),
  • harmonogram realizace navrhovaných změn v území podle regulačního plánu nebo územního rozhodnutí v návaznosti na termíny potřeby změn stávající veřejné infrastruktury nebo vybudování nové veřejné infrastruktury,
  • záruky smluvních stran k realizaci veřejné infrastruktury podle regulačního plánu nebo územního rozhodnutí v dohodnutých termínech,
  • závazek převzít pozemky určené k realizaci veřejné infrastruktury s výjimkou pozemků, u kterých k realizaci veřejné infrastruktury postačuje zřízení věcného břemene,
  • závazek k převzetí a provozování veřejné infrastruktury, pokud není přílohou plánovací smlouvy smlouva zajišťující převzetí a provozování veřejné infrastruktury třetí osobou.

K návrhu plánovací smlouvy podle starého stavebního zákona se měly přikládat tyto dokumenty:

  • snímek katastrální mapy s vyznačením pozemků, kterých se plánovací smlouva týká,
  • dokumentace navrhovaných změn stávající veřejné infrastruktury nebo navrhované nové veřejné infrastruktury,
  • odborný odhad nákladů na provedení změn stávající veřejné infrastruktury nebo na vybudování nové veřejné infrastruktury,
  • doklady o právech k stávající veřejné infrastruktuře,
  • doklady o právech žadatele k pozemkům, na kterých se navrhuje nová veřejná infrastruktura,
  • doklady o finančním podílu třetích osob.

 

Pozor: Nezapomínejte na to, že i podmínka uzavření plánovací smlouvy pro další výstavbu, je-li obsažena v územním nebo regulačním plánu, musí být řádně odůvodněna a musí být vysvětleno, proč je takový zásah do vlastnického práva nutný. Jinak hrozí, že územně plánovací dokumentace u soudního přezkumu neobstojí. Chybějící kapacity veřejné infrastruktury, jsou-li dobře a přesvědčivě popsány, soudy jako důvod pro zásah s velkou pravděpodobností uznají.

Aktualizováno  16. 9. 2024: Další díly série o plánovacích smlouvách najdete zde: