V rámci naší minisérie o plánovacích smlouvách jsme se rozhodli dát prostor i obecnější teorii správního práva, neboť má pro smlouvy značný význam. Jak jsme již v prvním článku vysvětlili, plánovací smlouvy uzavírané podle stavebného zákona (č. 283/2021 Sb.) jsou smlouvami veřejnoprávními, což má na celou věc zásadní dopad a v některých situacích to může být pro nevhodně formulovanou smlouvu i fatální. Problémům mohou čelit zejména ty smlouvy, skrze které se obce budou pokoušet obchodovat s územními plány a za peníze investorů měnit regulaci podle předem nadiktovaných požadavků v rozporu s veřejnými zájmy.

Veřejný zájem a plánovací smlouva

Plánovací smlouvy jakožto smlouvy veřejnoprávní nesmí být podle § 159 odst. 2 správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) v rozporu s právními předpisy, nesmí je obcházet a musí být v souladu s veřejným zájmem. Podle odstavce třetího téhož ustanovení pak platí, že uzavření veřejnoprávní smlouvy, jejíž stranou je správní orgán (tedy i zastupitelstvo obce při výkonu veřejné správy v rámci územního plánování), nesmí snižovat důvěryhodnost veřejné správy, musí být účelné a správní orgán musí mít při jejím uzavírání za cíl plnění úkolů veřejné správy.

Z uvedeného je zřejmé, že smlouvy, které se budou snažit obcházet proces územního plánování, nebudou v řadě případů schopné uvedeným požadavkům dostát. Protože jsou pojmy jako „veřejný zájem“ nebo „důvěryhodnost veřejné správy“ dosti neurčité, dovolíme si citovat z komentářové literatury, abychom vysvětlili, kam vůbec míříme.

V jednom z komentářů se dočteme: „K některým zásadám uzavírání veřejnoprávních smluv uveďme tolikto následující. Jako striktní (proklamativní a logická) zásada se stanoví, že veřejnoprávní smlouva nesmí být contra legem (v rozporu se zákonem), in fraudem legis (obcházet zákon) a musí být v souladu s veřejným zájmem. Z právě uvedeného tedy vyplývá, že veřejnoprávní smlouva nesmí být uzavřena v neprospěch obecných zájmů, zejména v neprospěch veřejných prostředků (viz zejména zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě). Správní orgán, resp. oprávněná úřední osoba nevystupuje při uzavírání veřejnoprávní smlouvy jako osoba soukromá, pro niž za každých okolností platí zásada smluvní volnosti, nýbrž jedná s ohledem na shora uvedené skutečnosti, tedy právě že „… v souladu s veřejným zájmem…“. Uzavření veřejnoprávní smlouvy, jejíž stranou je správní orgán, nesmí nikdy snižovat důvěryhodnost veřejné správy samotné, tj. uzavření této zvláštní smlouvy musí být vždy účelné (správní orgán musí mít při jejím uzavírání na mysli výhradně a jen plnění úkolů veřejné správy).“

Pozor na obcházení zákona

Další autor komentáře si myslí následující: „Kromě obecného požadavku na to, aby veřejnoprávní smlouvy působily výhradně v souladu s právními předpisy, tedy secundum et intra legem, tak zde správní řád zdůrazňuje i to, že veřejnoprávní smlouvy nesmí tyto předpisy „obcházet“, tedy působit in fraudem legis. K tomu by mohlo dojít např. tehdy, pokud by smlouva byla uzavírána s takovým cílem, který by svými důsledky působil proti smyslu a účelu právní úpravy upravující veřejnoprávní smlouvu (viz také kritéria obsažená v odstavci 3). Taková smlouva by sice prima facie nebyla v (přímém) rozporu s právním předpisem, svými účinky a dopady do právní sféry veřejné správy i jejích adresátů by však působila nežádoucím a s právem nesouladným způsobem. Zákonným požadavkem zákazu obcházení zákona tak správní řád explicitně postavil takové veřejnoprávní smlouvy na roveň smlouvám nezákonným, tj. uzavřeným contra legem. Hledisko případného obcházení práva je pak jedním z těch, které jsou zohledňovány v rámci přezkumu veřejnoprávních smluv z hlediska jejich souladu s právními předpisy (§ 165).“

Přezkum plánovacích smluv – veřejnost si nemusí nechat vše líbit

Doposud neměli občané prakticky žádnou možnost proti soukromoprávním smlouvám s investory, které obce uzavíraly již zcela běžně, brojit. To se ale s novým stavebním zákonem a jeho veřejnoprávními plánovacími smlouvami mění. Veřejnoprávní smlouvy zkrátka přezkumu podléhají a podnět k takovému přezkumu může dát každý.

V § 132 odst. 2 stavebního zákona se dočteme: „K přezkumu souladu plánovací smlouvy uzavřené obcí s právními předpisy a k rozhodování sporů z ní je příslušný krajský úřad. K přezkumu souladu plánovací smlouvy uzavřené městskou částí hlavního města Prahy s právními předpisy a k rozhodování sporů z ní je příslušný Magistrát hlavního města Prahy. V odstavci 3. pak stojí: K přezkumu souladu plánovací smlouvy uzavřené krajem nebo hlavním městem Prahou s právními předpisy a k rozhodování sporů z ní je příslušné ministerstvo.“

Z toho plyne, že každý, kdo bude mít něco proti uzavřené veřejnoprávní smlouvě, může napsat podnět ke krajskému úřadu, aby si na smlouvu posvítil. Pokud to bude kupř. nešikovně sepsaná smlouva týkající se změn územních plánů za úplatu, může se stát, že ji krajský úřad pro nezákonnost a rozpor s veřejným zájmem zruší.

Přesně tento fakt je třeba mít na mysli, když budete smlouvy uzavírat nebo když je jako občané budete chtít podrobit kontrole.

Jak takový přezkum smlouvy probíhá?

Podrobnosti k průběhu přezkumu pak uvádí správní řád v § 165. V odstavci prvním se uvádí, že soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy lze přezkoumat z moci úřední. Podnět k provedení přezkumu může dát strana veřejnoprávní smlouvy, která není správním orgánem, může dát podnět k provedení přezkumného řízení, a to do 30 dnů ode dne, kdy se o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděla.

To, že z § 165 odst. 1 plyne, že podnět k provedení přezkumného řízení může dát strana smlouvy, podle našeho názoru vůbec nevylučuje, že by nemohl kdokoliv další dát krajskému úřadu obyčejný podnět podle § 42 správního řádu, strana smlouvy je jen limitována subjektivní lhůtou na rozdíl od druhých. Navíc je třeba, aby se podnětem smluvní strany skutečně krajský úřad řádně zabýval, nehledě na to, že v situaci, kdy nejde o kontrolu zákonnosti smlouvy, ale o řešení sporů z ní, nic jiného krajskému úřadu ani nezbude (u sporů nemá na vybranou, zda sporné řízení zahájí nebo ne).

To, že podnět může podat kdokoliv, plyne z toho, že krajský úřad provádí přezkum veřejnoprávní smlouvy z moci úřední – tj. k němu může přikročit i bez podaného podnětu. V komentáři se pak uvádí: „Podnět k přezkumu ovšem může dát kdokoliv, kdo se s veřejnoprávní smlouvou seznámil a zjistil rozpor se zákonem nebo jiným právním předpisem a tento podnět musí mít obecně náležitosti podání. Správní orgán má tedy možnost zahájit přezkumné řízení z podnětu kohokoliv nebo v rámci vlastní kontrolní činnosti.“

Závěrem

Dospěje-li při přezkoumání úřad k závěru, že je smlouva uzavřena v rozporu s právními předpisy, smlouvu zruší. Může samozřejmě (za určitých podmínek) zrušit jen problematická ustanovení (§ 165 odst. 2). Vzhledem k tomu, že jsme vysvětlili, že rozpor plánovací smlouvy s veřejnými zájmy představuje rozpor se zákonem (a to by mělo vést ke zrušení smlouvy v přezkumném řízení), mohou mít obce i investoři docela velký problém, pokud se budou skrze smlouvy snažit veřejné zájmy obcházet nebo podrývat důvěryhodnost veřejné správy.

Na závěr dodáváme, že celé řízení se vztahují ustanovení o přezkumném řízení, ledaže by bylo stanoveno některým předpisem jinak (stavební zákon tak nečiní).

Naše další články série o plánovacích smlouvách: