V rámci naší minisérie o plánovacích smlouvách podle zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon se dostáváme k ošemetné otázce: Má investor nárok na uzavření plánovací smlouvy? Pokud ano, v jaké situaci? Pojďme se podívat na paragrafy a judikaturu.

Obec jako veřejnoprávní korporace

Stavební zákon je velice skoupý na slovo, pokud jde o plánovací smlouvy, což je důsledek toho, že se původně mělo jednat o soukromoprávní institut s široce nastavenou smluvní volností omezenou prakticky jen tím, že obec je veřejnoprávní korporací a její jednání je omezeno požadavkem na transparentnost a nediskriminaci.

Ústavní soud formuloval povinnosti obcí v soukromoprávních vztazích takto: „Takto je tedy nutné zdůraznit, že při hodnocení právních jednání činěných územně samosprávnými celky, a to i pokud vystupují v soukromoprávních vztazích, bude důkladněji bráno na zřetel, zdali je jejich postup souladný se zákonem, předvídatelný či nediskriminační. Neboli jak vyřkl Nejvyšší soud, je zřejmé, že obec ani jakožto účastníka soukromoprávního vztahu nelze vyjmout z požadavků kladených na správu věcí veřejných, neboť obec jakožto veřejnoprávní korporace má při nakládání se svým majetkem určité zvláštní povinnosti vyplývající právě z jejího postavení jakožto subjektu veřejného práva…

Důvod tohoto zostřeného přístupu tkví již v samotné podstatě obce jakožto společenství občanů spravujících své záležitosti, které však musí ctít základní náležitosti výkonu veřejné moci. Ty jsou v základu stanoveny v čl. 2 odst. 2 Listiny, dle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Toto ustanovení je základní pojistkou proti výkonu libovůle ze strany veřejné moci a vyjadřuje základní smysl výkonu moci: službu občanům. Bylo by přitom v rozporu s tímto základním požadavkem, pokud by územní samosprávný celek i při správě svých vlastních záležitostí postupoval diskriminačně a bez objektivního a rozumného odůvodnění by jako účastník soukromoprávních vztahů odlišně přistupoval ke srovnatelným případům.“ (Usnesení Ústavního soudu sp. zn. II.ÚS 2588/14 ze dne 25. 11. 2014.)

Proč jsou nyní plánovací smlouvy veřejnoprávní?

Vzhledem k tomu, že kvůli potřebě dovolit investorům a obcím „obchodování“ s územními plány, musela být povaha plánovacích smluv přetavena na veřejnoprávní (jak vysvětlujeme zde), dochází k celé řadě značných potíží při jejich uzavírání a jednou z nich je i otázka, zda má stavebník na uzavření smlouvy nárok, nebo zda má tento nárok alespoň v určitých situacích.

Zdůrazňujeme, že v následujícím textu vycházíme z výše uvedené citace Ústavního soudu, neboť se ony názory samozřejmě týkají činnosti obce při výkonu veřejné správy. Právě zde se totiž obec už vůbec nesmí dopustit neodůvodněného rozlišování mezi stavebníky nebo jednat netransparentně, nepředvídatelně nebo nerozumně v rozporu s povinnostmi řádného hospodáře a tím ohrožovat veřejné zájmy, důvěru občanů ve veřejnou správu a její fungování.

Pro a proti povinnému uzavírání smluv

Stavební zákon říká v § 130 odst. 1 pouze to, že plánovací smlouva je veřejnoprávní smlouva uzavřená mezi stavebníkem a obcí, městskou částí hlavního města Prahy nebo krajem nebo vlastníkem veřejné infrastruktury, jejímž obsahem je vzájemná povinnost stran poskytnout si součinnost při uskutečnění ve smlouvě uvedeného záměru a postupovat při jeho uskutečňování ujednaným způsobem. V § 131 se pak pouze velmi zhruba uvádí, co může být obsahem veřejnoprávní plánovací smlouvy, ale neříká se zde nic k tomu, jestli musí či nemusí obec se stavebníkem plánovací smlouvu uzavřít.

Proč by měla existovat povinnost obce smlouvu uzavřít?

Důvodů, proč by obec měla mít povinnost smlouvu uzavřít, je víc než dost. Uveďme si teď některé z nich:

  • Zabránění diskriminaci v územním plánování: neumíme si představit, jak obec bude vysvětlovat, proč s některým vlastníkem pozemků (stavebníkem) uzavřela plánovací smlouvu směřující ke zhodnocení jeho pozemků skrze změnu územně plánovací dokumentace a s jiným ne. Co jiného by už měla být diskriminace, než zcela nahodilé vybírání si mezi jednotlivými vlastníky nemovitostí? Diskriminací pak je i to, že by s někým obec smlouvu uzavřela, požadoval za změnu územního plánu peníze a někomu jinému zhodnotí nemovitosti bez tohoto požadavku v procesu změny územního plánu neovlivněného plánovací smlouvou.
  • Zabránění diskriminaci v řízení o povolení záměru a u soudu: stavební zákon dovoluje, aby se v plánovací smlouvě obec zavázala mj. k tomu, že se nebude bránit v rámci povolovacího řízení pro záměr nebo že nebude podávat žaloby. Je absurdní, aby tito výhodu mohl mít jen někdo. Každý stavebník má nárok na to, aby mu obec „nedělala potíže“, pokud si za takový přístup „zaplatí“. Obec nemůže říci, že jednomu stavebníkovi dovolí vše a druhému bude jen házet klacky pod nohy.
  • Péče řádného hospodáře: obec by ve skutečnosti měla uzavírat plánovací smlouvu o každé změně územního plánu, kterou se bude zhodnocovat pozemek (kupř. se nezastavěné území bude měnit na zastavitelnou plochu nebo se bude měnit regulace tak, aby byla dovolena intenzivnější zástavba nebo jiný – „hodnotnější“ způsob využití). Jestliže obec od někoho na základě smlouvy vybere za změnu územního plánu peníze a někomu jinému změní pozemek podle jeho přání zadarmo, pak rozhodně nejedná s péčí řádného hospodáře a nesnaží se do obecní poklady získat to, co může. To stejné pak platí pro uzavírání smlouvy o budování nebo financování potřebné veřejné infrastruktury – copak obec může někoho „dotovat“ tím, že mu infrastrukturu poskytne k užívání bez požadavku na uzavření plánovací smlouvy, a po někom jiném naopak bude příspěvek nebo budování a předávání infrastruktury chtít?

Úprava ve stavebním zákoně

Navíc jsou závazky směřující ke změnám územních plánů, nebo naopak zachování jejich podoby či závazek nebránit se v odvolacím ani soudním řízení proti záměru svojí povahou veřejnoprávní (alespoň takový výklad aktuálně převládá). Nepochybně tedy z takových závazků mohou plynout již jejich zakotvením ve stavebním zákoně stavebníkům veřejná subjektivní práva, kterých se mohou domáhat právě v rámci sporu o uzavření veřejnoprávní smlouvy.

Situace opravdu není jednoduchá

Jak vidíte, obce jsou mezi mlýnskými kameny nebo chcete-li výstižnější přirovnání mezi Skyllou a Charibdou. Diskriminují nebo šidí obecní kasu prakticky jakýmkoliv postupem při uzavírání plánovacích smluv, krom bezvýhradného uzavírání smlouvy s každým stavebníkem v každé situaci, ať už jde o změnu územního plánu nebo o povolení záměru. Navíc musí myslet na to, že pokud smlouvu o změně územního plánu uzavřou, může neobratná formulace závazků vést až ke zrušení předmětného opatření obecné povahy soudem pro jeho nezákonnost a ovlivňování procesu jeho pořizování.

Obce se díky právní úpravě stavebního zákona dostaly do nezáviděníhodného postavení a minimálně několik let se budou muset obávat značné právní nejistoty, neboť jim nikdo s jistotou neřekne, ani autoři naprosto nepromyšleného nového stavebního zákona, co se bude s uvedenými problémy dít a jak na ně budou reagovat jednotliví stavebníci a následně pak soudy.

Pozor na zásady pro vyjednávání s investory

Nepříjemnou překážkou se při roztínání Gordického uzlu spleteného ze závazků v plánovacích smlouvách mohou stát dřív oblíbené zásady pro jednání s investory. Budou-li sepsány nepromyšleně, pak se může stát, že z nich budou investoři dovozovat tzv. smluvní přímus – tedy nárok na to, aby s nimi obec uzavřela plánovací smlouvu, protože splnili podmínky, které si obec na uzavření takové smlouvy klade.

Soudy výslovně řekly, že smluvní přímus obcím nevyplýval z žádného předpisu pouze ve vztahu k soukromoprávním smlouvám (a soukromoprávním závazkům): „Ze žádného právního předpisu nevyplývá smluvní přímus obce k uzavření plánovací smlouvy, která je institutem soukromého práva. Je tak pouze na rozhodnutí obce, zda takovou smlouvu se žadatelem o vydání územního rozhodnutí uzavře… Pokud se, ať již z jakéhokoliv důvodu, Městská část Praha 20 rozhodla se žalobkyní plánovací smlouvu neuzavřít, spadá toto rozhodnutí do její samostatné působnosti, do níž soudu nepřísluší zasahovat.“ (Po dle rozsudku Městského soudu Praha, č.j. 9A 73/2017 – 49 ze dne  26. 5. 2020.)

Plánovací smlouvy jsou ale smlouvy veřejnoprávní, a logicky proto obsahují veřejnoprávní závazky, což do značné míry mění pravidla hry. Ačkoliv tedy uzavírání veřejnoprávní smlouvy taktéž svěřuje stavebník zákon obcím do samostatné působnosti, jedná se o výkon veřejné správy a nikoliv o realizaci práv a povinností obce v samostatné působnosti mimo veřejnoprávní působení, kdy vystupuje v podstatě jako kterékoliv jiná fyzická nebo právnická osoba. Obec působí při uzavírání veřejnoprávní smlouvy jako orgán veřejné správy a tím, zda uzavře či neuzavře smlouvu do značné míry ovlivňuje veřejná subjektivní práva stavebníků, jak jsme rozebrali výše.

Mít či nemít zásady pro jednání s investory?

Je v dnešní situaci tedy otázkou, zda jsou vůbec zásady něčím, co by měly samosprávy chtít. Někdo se může klonit k tomu, že by bylo nejvhodnější investorům pouze sdělit, jaký příspěvek na infrastrukturu obec žádá a zbytek zásad raději hodit do koše. Jiný právník vám řekne, že je to v pohodě a že se není třeba ničím trápit. Zásady přece nikoho k ničemu nezavazují.

My sami se přikláníme spíše k tomu, že zásady ještě pořád mohou obce používat, ale je třeba se vystříhat formulací, ze kterých by někdo mohl dovozovat nárok na uzavření veřejnoprávní smlouvy, zejména není vhodné nastavovat konkrétní podmínky, za kterých má obec zájem smlouvu uzavřít. Po jejich splnění by se totiž dalo dovodit, že investor má na uzavření smlouvy nárok.

Spory o uzavření veřejnoprávní smlouvy

Špatnou zprávou pro obce je, že se o to, zda má či nemá obec povinnost uzavřít veřejnoprávní smlouvy, dá vést spor a není zrovna nákladný, což znamená, že může být pro stavebníky lákavým řešením, nebo spíše nátlakovým prostředkem.

Rozšířený senát NSS ke sporům o uzavření veřejnoprávní smlouvy říká (šlo o dotační smlouvu):

  • Dále je třeba zmínit, že různé právní úpravy uzavírání veřejnoprávních smluv poskytují správním orgánům různou šíři jejich smluvní autonomie. Zejména tam, kde jde o alternativu ke správnímu rozhodnutí, tedy situaci předvídanou jako obecné pravidlo v § 161 správního řádu, bude možnost smlouvu neuzavřít velmi široká. Zájemce o její uzavření má totiž vždy otevřenu alternativu v podobě podání žádosti a tím zahájení správního řízení o ní, jehož výsledkem by pro něj mělo být nabytí minimálně obdobných práv a povinností, jakých by nabyl uzavřením veřejnoprávní smlouvy. Nicméně i u těch smluv, které nemají alternativu v podobě správního rozhodnutí, může být smluvní volnost relativně široká. Například u smluv podle zákona o zaměstnanosti bude jistě velký prostor pro uvážení úřadu práce, s kým a za jakých podmínek smlouvu uzavře, například s ohledem na aktuální politiku zaměstnanosti a plánovanou podporu osob s postižením. U jiných smluv bude naopak prostor při splnění stanovených podmínek naprosto minimální. Půjde o nyní projednávané smlouvy podle zákona o dotacích školám nebo o dohodu o podmínkách archeologické činnosti.
  • Na závěr, že se jedná o kontraktační proces, nemá vliv ani to, že při splnění zákonem stanovených podmínek má adresát veřejné správy nárok na uzavření veřejnoprávní smlouvy. Tak je tomu i v případě smluv podle zákona o poskytování dotací soukromým školám. Zákon stanoví konkrétní podmínky, za kterých má krajský úřad povinnost smlouvu uzavřít, a stanoví zároveň i základní podmínky takové smlouvy. Takové situace nicméně nejsou neznámé ani soukromoprávním smluvním vztahům. Jedná se o tzv. smluvní přímus, tedy povinnost smluvní strany při splnění zákonem stanovených podmínek smlouvu uzavřít. Ta zpravidla navazuje na předchozí úkony (smlouva o smlouvě budoucí), ale může být též uložena zákonem. Jde například o povinnost pojistitele uzavřít pojistnou smlouvu na pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla [§ 3 odst. 1 zákona 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla)] nebo povinnost osoby poskytující poštovní služby uzavřít poštovní smlouvu [§ 4 odst. 2 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách]. Taktéž lze poukázat na povinnost obou smluvních stran uzavřít smlouvu na základě výsledku zadávacího řízení, které má povahu soukromoprávního kontraktačního procesu, regulovaného veřejným právem.
  • Ukončení kontraktačního procesu ze strany správního úřadu bude velmi často představovat zásah do veřejných subjektivních práv fyzické nebo právnické osoby. Typicky půjde o situace popsané v předchozím bodě, ve kterých má adresát veřejné správy při splnění zákonem stanovených podmínek právo na uzavření veřejnoprávní smlouvy o určitém obsahu. Okamžikem ukončení kontraktačního procesu tak správní orgán „rozhoduje“ o tom, že se zájemcem veřejnoprávní smlouva uzavřena nebude. Jak však bylo popsáno, nejde o výsledek správního řízení, ale o výsledek kontraktačního procesu, ve kterém mají obě strany obdobné postavení. K jeho ukončení dochází buď nalezením vzájemného konsenzu obou smluvních stran, nebo tím, že v jakékoliv fázi kontraktačního procesu není konsenzu dosaženo.
  • Je tedy zřejmé, že zvláštní senát vykládá pojem sporů z veřejnoprávních smluv široce, přičemž mezi ně výslovně řadí i nároky vyplývající ze situace, že veřejnoprávní smlouva nebyla uzavřena, avšak s ohledem na povahu a podstatu vztahu uzavřena být mohla. Rozšířený senát se s tímto vymezením ztotožňuje. Jak uvedl zvláštní senát, již zákonné zakotvení možnosti uzavření veřejnoprávní smlouvy předpokládá vznik komplexního souboru vzájemných a navzájem provázaných práv a povinností a z nich plynoucích nároků mezi těmito subjekty. Tomuto vymezení plně odpovídá již samotný kontraktační proces, který může vyústit ve velké množství situací, jak bylo popsáno shora. Stejně jako zvláštní senát hovořil o nárocích z neuzavřené smlouvy, patří mezi takto provázaná práva a povinnosti jistě i případný nárok na uzavření smlouvy, případně na učinění jiných úkonů v rámci kontraktačního procesu.
  • Sporné řízení je odpovídajícím nástrojem pro řešení sporů vyplývajících z kontraktačního procesu. Respektuje relativní rovnost smluvních stran a dává správnímu orgánu řešícímu spor dostatečně široký výrokový potenciál, který mu umožňuje reagovat na konkrétní situaci, jež může v kontraktačním procesu nastat.
  • Pokud jde o možnost přímé soudní ochrany prostřednictvím zásahové žaloby, pak by se soud z velké části dostával do role nalézacího orgánu, což je odůvodněná výjimka ze subsidiarity soudní ochrany. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2022, čj. 4 As 65/2018-85)

Nejvyšší správní soud mluví podle našeho názoru dosti jasně. V řadě situací může vzniknout v souvislosti s veřejnoprávní smlouvou povinnost orgánu veřejné správy smlouvu uzavřít. Jestli tyto závěry vztáhne i na spory z plánovacích smluv, je zatím ve hvězdách, ale nemalé riziko, zejména při neopatrné formulaci zásad pro jednání s investory, tu nepochybně je.

Naše další články série o plánovacích smlouvách: