Rozhodování se mezitím, jestli se použije nový stavební zákon, nebo ten starý, je poměrně obtížnou disciplínou a nepochybně ještě bude probíhat řada sporů o to, jestli se při územním plánování nebo povolování záměru postupovalo správně.

Nejvyšší správní soud se nedávno vyjadřoval k tomu, jak se má nakládat s § 306 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, který stanoví lhůty pro podání žaloby proti rozhodnutí stavebního úřadu. Konkrétně říká, že žalobu proti rozhodnutí stavebního úřadu (s výjimkou rozhodnutí o přestupku), lze podat do 1 měsíce poté, kdy bylo rozhodnutí žalobci oznámeno. Mělo nebo nemělo se uvedené ustanovení aplikovat na rozhodnutí ze dne 6. 6. 2024? Nebudeme vás napínat – dle NSS mělo. Proč?

Krajský soud: lhůta je sice o měsíc kratší, ale to nevadí

Krajský soud dospěl k závěru, že by se nová úprava § 306 nového stavebního zákon měla uplatnit až v soudních řízeních zahájených od 1. 7. 2024, a to i na rozhodnutí stavebních úřadů, která byla oznámena ještě za účinnosti obecné úpravy lhůt dle soudního řádu správního. Jak NSS shrnuje: „krajský soud zdůraznil zejména to, že jde o právo procesní, u nějž má zákonodárce širší pole působnosti, jak pravidla nastavit, a účastník řízení tak nemůže očekávat jejich neměnnost. Dále krajský soud připomněl, že stavební zákon z roku 2021 byl publikován ve Sbírce zákonů dne 29. 7. 2021.

I při zohlednění změn v účinnosti jednotlivých částí stavebního zákona z roku 2021 mohla žalobkyně nejpozději od roku 2024 předpokládat, že ke zkrácení žalobní lhůty podle § 306 stavebního zákona z roku 2021 ve spojení s § 331 téhož předpisu dojde. Krajský soud uvedl, že jakkoliv bylo zkráceno existující veřejné subjektivní právo žalobkyně podat žalobu ve lhůtě dvou měsíců, mohla tak učinit ve lhůtě jednoho měsíce, tedy ve stejné lhůtě jako kterýkoliv jiný žalobce od 1. 7. 2024. V neposlední řadě krajský soud poznamenal, že dle § 306 odst. 2 stavebního zákona z roku 2021 žalobkyni zůstalo zachováno i dosavadní právo uplatnit žalobní body ve lhůtě dvou měsíců od oznámení rozhodnutí žalovaného.

Postačilo tedy, aby se do měsíce rozhodla podat žalobu (a podala ji), následně pak měla zachován procesní standard jako doposud…  Krajský soud tak uzavřel, že je možné a ústavně přípustné uplatnit § 306 stavebního zákona z roku 2021 na případ žalobkyně, jíž bylo rozhodnutí žalovaného doručeno ještě před účinností stavebního zákona z roku 2021. Žalobní lhůta tudíž žalobkyni počala plynout dne 11. 6. 2024 a marně uplynula 11. 7. 2024. Žaloba doručená krajskému soudu dne 30. 7. 2024 tak byla opožděná.“

Proč se NSS žalobkyně nezastal?

NSS nejprve shrnul svoji dosavadní judikaturu: „Podle § 306 odst. 1 stavebního zákona z roku 2021 žalobu proti rozhodnutí stavebního úřadu, s výjimkou rozhodnutí o přestupku, lze podat do 1 měsíce poté, kdy bylo rozhodnutí žalobci oznámeno. Podle odstavce 2 téhož ustanovení platí, že rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky nebo ji rozšířit o další žalobní body může žalobce jen ve lhůtě 2 měsíců poté, kdy mu bylo rozhodnutí oznámeno. Dle § 331 stejného předpisu soudní řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Podle § 334a odst. 3 věty druhé se pro účely přechodných ustanovení v části dvanácté hlavě II dílu 4 (mezi něž se řadí také § 331 – pozn. NSS) se za den nabytí účinnosti tohoto zákona považuje 1. červenec 2024.

Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 20. 9. 2024, č. j. 7 As 122/2024 ‑ 30, a č. j. 2 As 166/2024 ‑ 26, konstatoval, že „podle přechodného ustanovení v § 331 nového stavebního zákona se soudní řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (1. 1. 2024, viz bod 420. zákona č. 152/2023 Sb.) dokončí podle dosavadních právních předpisů. A contrario tak dopadá na soudní řízení zahájená po dni nabytí účinnosti zákona nová právní úprava se speciální lhůtou pro podání žaloby v délce jednoho měsíce.“ Byť se tato rozhodnutí primárně týkala jiné právní otázky, a to zkracování žalobní lhůty dle zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby strategicky významné infrastruktury (liniový zákon), podstatné je, že citovaný závěr se vztahuje právě k úpravě žalobních lhůt dle stavebního zákona z roku 2021.“

Zkrácená lhůta se uplatní u všech soudních řízení, kde byla žaloba podána po 1. 7. 2024

Pak soud dodal: „Na základě gramatického výkladu stavebního zákona z roku 2021 (zejména pak shora citovaných přechodných ustanovení) nelze dovodit, že by se pravidlo ohledně zkrácené žalobní lhůty nemělo aplikovat na případy, kdy bylo rozhodnutí žalovaného, proti němuž se účastník hodlá bránit žalobou, oznámeno ještě za účinnosti obecné úpravy lhůt dle soudního řádu správního (tj. před 1. 7. 2024). Pro úplnost lze dodat, že ačkoli zákonodárce v § 306 stavebního zákona z roku 2021 používá pojem stavební úřad, z kontextu tohoto ustanovení (zejména pak použití pojmu v souvislosti se soudním přezkumem rozhodnutí zmiňovaného správního orgánu) je zřejmé, že jde pouze o neobratnou formulaci zákonodárce.

Rozhodnutím stavebního úřadu je nepochybně myšleno konečné rozhodnutí správního orgánu ve věci, v projednávaném případě rozhodnutí žalovaného jako odvolacího správního orgánu… Nejvyšší správní soud tak přisvědčuje krajskému soudu, že na základě spojení § 306 stavebního zákona z roku 2021 a shora citovaných přechodných a závěrečných ustanovení vyplývá, že nová úprava žalobních lhůt dle § 306 stavebního zákona z roku 2021 se má uplatnit ve všech soudních řízeních zahájených od 1. 7. 2024. Úprava žalobních lhůt v § 306 stavebního zákona z roku 2021 se tedy vztahuje i na posouzení běhu žalobní lhůty, která se odvíjí od skutečnosti (zde oznámení rozhodnutí stavebního úřadu, resp. odvolacího správního orgánu), která nastala před účinností tohoto zákona. S krajským soudem je třeba souhlasit, že se jedná o tzv. nepravou retroaktivitu.“

Změna byla podle NSS předvídatelná

Svůj názor NSS ještě dále podepřel těmito argumenty: „Byť se zkrácení žalobní lhůty může zdát být přísné v případech, kdy bylo účastníkům doručeno rozhodnutí stavebního úřadu ještě za účinnosti obecné úpravy lhůt dle soudního řádu správního, Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že – z důvodů vysvětlených níže – jde o přípustnou (ústavně souladnou) právní úpravu, která nezasahuje v nepřiměřené míře do práv účastníků řízení.

Krajský soud správně uvedl, že jakkoli se jedná o procesní právo, u nějž má zákonodárce širší pole působnosti, co vtělí do obsahu právních norem, přesto i procesní úprava může zakládat očekávání hodná ochrany. Soudní řízení správní slouží k realizaci ústavně zaručeného práva podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, změna jeho podstatných pravidel (mezi něž lze podřadit i zkrácení žalobní lhůty) tak může mít zásadní dopad na možnost úspěšného uplatnění tohoto ústavně zaručeného práva.

V nyní posuzovaném případě tomu tak nebylo, neboť (1) šlo o předvídatelnou změnu právní úpravy, s jejímž výsledkem byla veřejnost s dostatečným předstihem seznámena, (2) zkrácená měsíční lhůta s ohledem na svoji délku nebránila realizaci základního práva na soudní ochranu v souladu s čl. 36 Listiny základních práv a svobod, (3) zůstalo zachováno i dosavadní právo uplatnit žalobní body ve lhůtě (celkem) dvou měsíců od oznámení rozhodnutí stavebního úřadu a (4) zákonodárce použil neutrální časové hledisko pro všechny potenciální žalobce.“

Posmívání se advokátům a žalobkyni si soudci neodpustili

Soudci se v rozsudku trochu dětinsky posmívali advokátovi žalobkyně i žalobkyni samotné, protože bylo přece nad slunce jasné, jak to s § 306 a starými řízeními je: „Přinejmenším v odborné veřejnosti (kterou je jak advokát stěžovatelky, tak do jisté míry i stěžovatelka samotná, neboť je autorizovanou inženýrkou v oblasti dopravních staveb) bylo notorietou, že se v oblasti stavebního práva chystala zcela nová kodifikovaná úprava (stavební zákon z roku 2021).

Byť Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že legislativní proces byl s ohledem na řadu skutečností, na které poukazovala stěžovatelka v kasační stížnosti, komplikovaný, podstatný je jeho výsledek: stavební zákon z roku 2021 byl publikován ve Sbírce zákonů již dne 29. 7. 2021, včetně zvláštního pravidla o zkrácení lhůty k podání správní žaloby v § 306 a přechodného ustanovení v § 331. Účinnost této části byla následně odložena až na 1. 7. 2024 zákonem č. 152/2023 Sb. (část I, bod 419), který nabyl účinnosti 1. 7. 2023. Přinejmenším od posledně uvedeného data nemohla být stěžovatelka ani její zástupce na pochybách, co bude obsahem nové právní úpravy (včetně změny žalobní lhůty) a od jakého okamžiku bude účinná.

Nad rámec nezbytného Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nyní projednávané věci advokát stěžovatelky převzal její zastupování již dne 12. 6. 2024, tedy den po oznámení rozhodnutí žalovaného (viz plná moc na č. l. 27 spisu krajského soudu). Nedošlo tedy k tomu, že stěžovatelka (právní laik) vlastním pochybením promeškala lhůtu, v níž mohla podat žalobu ke krajskému soudu. Byla zastoupena advokátem a v situaci, kdy se jednalo o již publikovanou, tedy i spolehlivě předvídatelnou změnu právní úpravy (k tomu viz předcházející odstavec), měli ona nebo její zástupce ověřit vliv stavebního zákona z roku 2021 na běh žalobní lhůty v této věci. Naopak nemohli bez dalšího spoléhat na to, že se délka žalobní lhůty s novou právní úpravou nezměnila. Nejvyšší správní soud současně zdůrazňuje, že i pokud by nebyla stěžovatelka zastoupena advokátem, její povinností by bylo dodržovat zákonné lhůty (včetně lhůty k podání žaloby). V souladu se zásadou vigilantibus iura scripta sunt totiž platí, že každý je povinen hledět si svých práv, tedy i domáhat se soudní ochrany v zákonné lhůtě. V opačném případě mu jde jeho nevědomost ohledně aktuálně účinné úpravy k tíži.“

§ 307 se na rozdíl od § 306 na územní plány vydané před 1. 7. 2024 neaplikuje

No, soudci asi měli důvod se vysmívat žalobkyni i jejímu zástupci, žalobu jsme nečetli. Nicméně si nemyslím, že je tzv. odborné veřejnosti všechno tak křišťálově jasné. Sami soudci jasnosti dvakrát nepřispívají. K použití § 307 nového stavebního zákona, který se týká přípustnosti návrhů na zrušení opatření obecné povahy, řekli: „Zákonodárce zakotvením nového důvodu nepřípustnosti návrhu, kterým omezil právo na přístup k soudu, sledoval legitimní cíl, a totiž důsledné promítnutí zásady koncentrace uplatňování námitek a připomínek na úrovni veřejné správy, která na ně může adekvátně reagovat, a tím i subsidiarity správního soudnictví (§ 5 s. ř. s.).

Nepřípustnost důvodů, které nebyly uplatněny v procesu pořizování opatření obecné povahy, ač být uplatněny mohly, představuje adekvátní prostředek, který je způsobilý uvedeného cíle efektivně dosáhnout. Soud nicméně dospěl k závěru, že je třeba zvolit takový výklad § 307 odst. 2 stavebního zákona z roku 2021, který nebude s nepodáním námitek za účinnosti předchozí právní úpravy spojovat důsledek takto zásadního omezení práva na přístup k soudu, který vlastníci pozemků a staveb nemohli či nemuseli očekávat v době, kdy mohli uplatnit námitky při pořizování územně plánovací dokumentace… Vzhledem k výše uvedenému soud dospěl k závěru, že je třeba § 307 odst. 2 stavebního zákona z roku 2021 vyložit ve prospěch zachování práva na soudní přezkum tak, že opatřením obecné povahy ve smyslu tohoto ustanovení je míněno pouze opatření obecné povahy vydané až podle tohoto zákona, a nepřípustnost návrhu je spojena jen s neuplatněním důvodů, které mohly být uplatněny v řízení o vydání opatření obecné povahy vedeném již podle stavebního zákona z roku 2021.

Tento výklad ve spojení s § 323 odst. 9 stavebního zákona z roku 2021 znamená, že podmínka omezující přístup k soudní ochraně zakotvená v § 307 odst. 2 stavebního zákona se uplatní v případech, kdy bylo veřejné nebo opakované veřejné projednání, při němž mohly být důvody uplatněny, zahájeno za účinnosti stavebního zákona z roku 2021, a navrhovatel si tedy měl být s ohledem na zásadu, že neznalost zákona neomlouvá, vědom důsledků spojených s případnou pasivitou. Tomu by měl případně přizpůsobit míru pozornosti, kterou bude věnovat úřední desce a formulaci případných připomínek.“ (Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2024, č. j. 41 A 18/2024-101, body 48–59.)

Krajský soud v Praze tuto myšlenku zopakoval v dalším rozsudku: „Vzhledem k tomu, že řízení o návrhu bylo zahájeno až po nabytí účinnosti zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále „nový stavební zákon“), soud pro úplnost dodává, že jeho § 307 odst. 2 o nepřípustnosti návrhu se v případě navrhovatele neaplikuje. Zdejší soud totiž dovodil, že nepřípustnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle 307 odst. 2 nového stavebního zákona je spojena jen s neuplatněním důvodů, které mohly být uplatněny v řízení o vydání opatření obecné povahy vedeném podle tohoto zákona. Na návrh na zrušení části územního plánu vydaného podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nedopadá.“ (Podle rozsudku KS Praha ze dne 28. 11. 2024, č. j. 51 A 55/2024-72.)

A závěr?

Chápeme, že samozřejmě v obou situacích (aplikace § 306 a 307) jsou rozdíly, ale kdo je má najisto předem odhadnout? Jediné, co vám zbývá, je si z toho všeho vybrat něco rozumného, co budete radit klientům ve sporech, které ještě nový stavební zákon a jeho chabá přechodná ustanovení vyvolají, a modlit se, aby o vás soudci NSS nenapsali něco nelichotivého, když se netrefíte.

Rozsudek NSS ze dne 7. 11. 2024, čj. 3 As 183/2024 – 26, dostupné na www.nssoud.cz

Více  našich článků k povolování stavebních záměrů zde.