Veřejnoprávní plánovací smlouvy uzavírané podle zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“) budou zajisté předmětem řady sporů, přičemž jednou z příčin bude jejich mimořádně nekvalitní právní úprava obsažená v § 130 – 132 stavebního zákona. Zajímavou otázkou, kterou budou soudy řešit, bude snaha investorů zasahovat naprosto bezskrupulózně do procesu územního plánování a zavazovat obec k tomu, aby přijala územně plánovací dokumentaci v konkrétním znění, které umožní realizaci prosazovaného záměru.

Takové ujednání ale ohrožuje jak samotnou plánovací smlouvu, tak územně plánovací dokumentaci na základě smluvního závazku vydanou. Doporučujeme proto samosprávám, aby bezhlavě nepřistupovaly na mnohdy bizarní investorské návrhy smluv a aby se raději včas obrátily na odborníky, kteří smlouvu posoudí a upraví její nejproblémovější pasáže.

K plánovací smlouvě s ČEZem přistupujte obezřetně

Vhodným příkladem nepříliš šťastně formulované plánovací smlouvy je ta, kterou uzavřel ČEZ s jedním městem v Plzeňském kraji. Uvádí se v ní:

Už tak zmatený čl. 3 odst. 1 písm. a) doplňuje ještě zmatenější ustanovení čl. 1 odst. 3 dané smlouvy:

Ani z jednoho citovaného článku není jasné, jestli tedy záměr jde nebo nejde realizovat podle platného územního plánu a už vůbec není jasné, co se míní oním (závazným) stanoviskem určujícím, že pro záměr není nutná změna územního plánu, ani to, kdo vůbec takové stanovisko vydává.

Předpokládejme ale, že záměr podle platného územního plánu onoho města realizovat nejde, proto taky plánovací smlouva obsahuje závazek samosprávy územní plán změnit, jinak by to celé nedávalo smysl. Domníváme se, že takto příkře sepsaná smlouva, která obec zavazuje učinit veškeré nezbytné kroky k vydání územně plánovací dokumentace, je docela problematická. Obvykle totiž bývají ve smlouvách s investory, které se nějakým způsobem týkají územního plánu, odkládací podmínky typu „pokud dojde postupem předvídaným právními předpisy ke změně územního plánu, pak nastane…“.

V takovém případě nedochází k tomu, že by se obec musela nějakými pokoutnými způsoby snažit změnit územní plán stůj co stůj, ale vše může proběhnout v souladu se stavebním zákonem. To, že v případě uzavření smlouvy s ČEZem, není pro obec jednoduché řešit změnu územního plánu v klidu, dokládá i další článek smlouvy:

Z čl. 4 odst. 2 plánovací smlouvy se zdá, že samospráva nemá šanci povinnosti změnit územní plán ve prospěch fotovoltaiky uniknout – dokud nedojde k vydání opatření obecné povahy podle požadavků ČEZu, trvá smluvní povinnost obce územní plán změnit.

Co přesně pak rozumět pod pojmem „veškeré nezbytné kroky“ si můžeme vykládat různě. V tom nejhorším případě si můžeme dokonce dovodit, že se město zavázalo k vydání změny územního plánu tak, jak si to nadiktoval ČEZ (a taky si za to zaplatil). Je takový výkon veřejné správy v pořádku? A je územně plánovací dokumentace, která je od počátku takto silně ovlivněna direktivním smluvním závazkem vůči investorovi, vůbec v souladu se zákonem? Jak bude taková změna zdůvodněna – tím, že si investor za zhodnocení pozemku a možnost realizovat záměr zaplatil? Nebo tak, že obec musí plnit smluvní závazky, ve kterých neuváženě naslibovala hory doly?

Jen na okraj upozorňujeme, že rozebíraná smlouva prakticky neřeší situaci, kdy by došlo ke zrušení vydané změny územního plánu soudem – bude se také uplatňovat čl. 4 odst. 2 (protože nedošlo ke splnění povinnosti učinit veškeré kroky k vydání územně plánovací dokumentace řádně) a obec se bude muset znovu pokusit vydat změnu územního plánu ve prospěch ČEZu (jako se tomu stalo v kauze Černolice, kde také zastupitelé podepsali špatnou smlouvu o spolupráci)?

Skutečně investoři budou „podplácet“ veřejnou správu nebo tomu soudy učiní přítrž?

To, že může dojít k přímému ovlivnění výkonu veřejné správy (procesu územního plánování) skrze smlouvu s investorem, plyne i z článku 2 odst. 1 písm. a) a b). dané plánovací smlouvy s ČEZ. Podle uvedených ustanovení si totiž ČEZ za určitý způsob výkonu veřejné správy zaplatí:

Samozřejmě víme, že nový stavební zákon je záměrně vytvořen tak, aby uvedené závazky posvětil. To ale neznamená, že je to v pořádku. Zejména lze uvažovat o tom, jestli placení za to, že dojde ke zhodnocení něčího pozemku, je vůbec možno řešit nějak jinak, než místním poplatkem (pokud by to vůbec mělo být přípustné). Stavební zákon tím, že umožnil jaksi smlouvat o poplatku, který ani nemusí být hrazen vždy, a aniž by konkretizoval pravidla pro daný poplatek a způsob jeho zavedení, je z hlediska nastavení zákonných mezí problematický. Je proto otázkou, zda by § 131 odst. 3 písm. d) stavebního zákona neměl být zrušen Ústavním soudem.

Jinou otázkou je, jestli by vůbec k něčemu takovému, jako je uplácení obce za to, že bude vykonávat veřejnou správu ve prospěch investorů a že bude zhodnocovat něčím majetek na úkor jiných zájmů, v pořádku jako takové.  Plánovací smlouvy by přece měly ze své podstaty sloužit k tomu, aby ve spolupráci s územním plánem napravovaly deficity veřejné infrastruktury vyvolané nekoordinovanou zástavbou nebo aby kompenzovaly zátěž, kterou do obce záměr investora přinese, a ne k tomu, aby si kde kdo zaplatil za to, že bude mít na úkor jiných zájmů zhodnocené pozemky oproti těm, kdo zaplatit třeba nemohou nebo nemohou zaplatit dost. Takto by se o plánovacích smlouvách vůbec uvažovat nemělo, neboť to značně snižuje důvěryhodnost ve veřejnou správu a poškozuje to všechny obce, které s developery vyjednávají férově a územní plán neohýbají podle pokynů investora.

Závazek neměnit územní plán – i tam může být všecko špatně

V popisovaném případ jde o plánovanou realizaci fotovoltaické elektrárny s výkonem 6.25 MW na 8, 7 hektarech zemědělské půdy, nehovoříme tedy o nějakém solárním drobečkovi. Naopak takový záměr může vadit řadě veřejných zájmů v území, včetně toho, že může mít negativní dopad na životní prostředí a může oteplovat svoje okolí. Proto je zarážející i další čistě veřejnoprávní závazek obce obsažený v čl. 3 odst. 1 písm. c) smlouvy, který obci do jisté míry brání se na ostatní veřejné zájmy ohlížet:

Co dané ustanovení znamená v podmínkách města? Podle úplného znění tamního územního plánu se pozemky, kde chce ČEZ realizovat svůj záměr, v nezastavěném území s funkčním využitím plochy rekreace a zčásti jsou dotčeny plochou pro dopravní infrastrukturu (železniční koridor). Přípustná je technická infrastruktura, tedy i výrobny elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Navíc jde o nezastavěné území, tedy je zde možno OZE povolovat v souladu s charakterem území, protože územní plán je nevylučuje (§ 122 odst. 3 stavebního zákona).

Z uvedeného plyne, že ČEZ by ve skutečnosti změnu územního plánu nepotřeboval, nestojí ale asi o výkladové potíže, proto by měla změna proběhnout. Podobně bude platit v případech mnoha jiných obcí.

Jak  město vysvětlí obrat v procesu územního plánování o 180 stupňů?

V případě daného města se ale dostáváme do docela komické situace. Projednává se totiž další změna územního plánu, která jaksi nepočítala se smlouvou s ČEZem. Její verze z října 2024 (smlouva je z přelomu listopadu a prosince 2024) jsou pozemky pro výstavbu FVE zařazeny do plochy AP – zemědělské – orná půda. Nepřípustné využití je podle návrhu změny následující: „Veškeré stavby a činnosti nesouvisející s převažujícím, přípustným a podmíněně přípustným využitím, včetně těžby nerostů, staveb a zařízení pro zemědělství a lesnictví, výroben elektřiny z obnovitelných zdrojů energie.“ Důvod pro tuto regulaci má být asi tento: „Dostatečná výměra ploch pro výrobu skýtá značné možnosti pro umístění fotovoltaik či dalších zdrojů energie.“ V důsledku této regulace, pokud by i přes strohé zdůvodnění obstála u soudu, by se už nemohl aplikovat § 122 odst. 3 stavebního zákona a byť jde stále o nezastavěné území, nemohla by být fotovoltaika realizována.

Pokud by město chtělo dodržet smlouvu uzavřenou s ČEZ, nesmí tuto připravenou změnu územního plánu vydat. To zní jako to, co by dobrá veřejná správa měla dělat, že? S jakým konkrétním zdůvodněním město po uzavření smlouvy přehodí výhybku a začne tvrdit, že je vlastně ploch pro OZE málo, na to si budeme muset počkat. V každém případě je minimálně z hlediska veřejného zájmu zvláštní, že doteď to třeba nebylo a najednou po uzavření smlouvy plochy pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů skutečně chybí a je potřeba povolit dalších skoro 9 hektarů pro fotovoltaiku.

Pro úplnost dodáváme, že z výkresů Zásad územního rozvoje neplyne, že by se ve městě s OZE na této úrovni územního plánování počítalo, obec tedy není nadřazenou územně plánovací dokumentací vázána a případné trable si způsobí jen a jen sama.

Pozor na povinnost územní plán vyhodnocovat

Z popsané situace s územním plánem ve městě je zjevné, že se nevhodně formulovaný závazek ve smlouvě může velice snadno dostat do rozporu s potřebami samosprávy a taky se stavebním zákonem. Je totiž třeba připomenout, že podle § 16 tohoto zákona je povinností obce soustavně sledovat uplatňování vydané územně plánovací dokumentace a taky obec musí územní plán vyhodnocovat.

Dojde-li ke změně podmínek, za kterých byla územně plánovací dokumentace vydána, pořídí změnu příslušné územně plánovací dokumentace. Jak může město v okamžiku jednání s ČEZem vědět, že nedojde k nějaké výrazné změně podmínek, za kterých by bylo třeba od záměru upustit? Mají snad zastupitelé při jednání o solárech na stole křišťálovou kouli, aby se mohli s klidem zavázat k výkonu veřejné správy daným způsobem? O tom pochybujeme.

Závěrem: jednejte s investory, ale vezměte při tom rozum do hrsti

Smlouvy s investory nejsou vůbec špatná věc, proto se jim taky v naší advokátní kanceláři řadu let věnujeme a pomáháme samosprávám je uzavírat. Nedomníváme se ale, že je rozumné podepsat smlouvu, kterou vám předloží investor, aniž byste se zamysleli, co po vás vůbec chce a jestli to nemůže přinést víc problémů než užitku. Ideální je se nezavazovat tak, jak to učinilo město vůči ČEZu, ale volit právě onen zmiňovaný systém odkládacích podmínek. Doporučit nelze ani to, aby si obec nechala platit za výkon veřejné správy (zde změnu územního plánu). Chtějte po investorech jen to, aby obci a jejím občanům nahradili zátěž veřejné infrastruktury, které jejich výstavba způsobí.

Při smlouvání o obnovitelných zdrojích energie pak investor nemá platit za to, že jste ho rozhodnutím zastupitelstva učinili bohatším a umožnili mu získat profit z realizace záměru, ale naopak za to, že svou podnikatelskou činností obec hrubě zatíží. Toto je jediný správný pohled na plánovací smlouvy, které by měly být vždy postaveny na principu „investor platí“, který je obdobou klasické zásady práva životního prostředí „znečišťovatel platí“. S uzavřením takto koncipované smlouvy ve prospěch obce a jejích občanů vám rádi pomůžeme.

Přečtěte si náš seriál o plánovacích smlouvách podle nového stavebního zákona ZDE.