Nejvyšší správní soud rozhodoval ve věci zrušení zastavitelnosti plochy, která sice byla v předchozím územním plánu zastavitelná s určením pro bydlení a vybavenost, ale během projednávání návrhu nového územního plánu došlo na spory s orgánem ochrany ZPF a životního prostředí, což vedlo k vyřazení plochy. Druhá plocha nespokojených vlastnic sice byla po složitých jednáních zachována, ale byly jí nastaveny omezující podmínky.

Jak to probíhalo?

Obec se patrně nechtěla s vlastnicemi dohadovat, bývá to totiž dost nepříjemné, a tak požádala krajský úřad o přehodnocení jeho stanoviska a o souhlas s vymezením jedné z ploch jako zastavitelné. Tvrdila, že navržené řešení plochy je výsledkem náročných jednání a kompromisních dohod mezi ní a vlastnicemi dotčených pozemků v letech 2016 a 2017. Dále obec řekla, že by nemožnost začlenit plochu do návrhu jako zastavitelnou zřejmě vedla k pozastavení prací na územním plánu do konce roku 2022, nebo k jeho nepřijetí, aby nehrozilo riziko povinnosti finančních náhrad za zrušení zastavitelnosti konkrétních pozemků. Druhou spornou plochu obec navrhovala vypustit, aby bylo dosaženo nějakého kompromisu. Orgán ZPF ale trval na svém: plocha půjde pryč.

Nakonec došlo na dohodovací řízení a spor byl vyřešen uzavřením dohody ze dne 6. 9. 2019 mezi Ministerstvem pro místní rozvoj a Ministerstvem životního prostředí tak, že plocha Z12 může být nadále součástí návrhu územního plánu za podmínky, že nový územní plán stanoví pro první plochu pořadí provádění změn v území (etapizaci). Druhá plocha byla sice vypuštěna z ploch zastavitelných, ale byla vložena do územní rezervy. To se vlastnicím nelíbilo. Došlo na soud a v prvním stupni byl návrh na zrušení části územního plánu zamítnut. NSS kasaci také zamítl.  Zajímavější je rozsudek krajského soudu, a  proto budeme citovat z něj (NSS ho jen potvrzuje).

Rozpor se zadáním územního plánu

KS řekl: „Soud konstatuje, že navrhovatelky mají pravdu v tom, že zadání napadeného územního plánu, schválené dne 6. 10. 2014, počítalo se zachováním stávající zastavitelnosti v předmětné lokalitě… Podle soudu nelze ze stavebního zákona dovodit příkaz, aby návrh územního plánu, tím méně finální schválená podoba územního plánu byly identické s obsahem schváleného zadání. Proces pořizování územně plánovací dokumentace je dynamický a zadání územního plánu je pouze východiskem celého procesu, který nemusí obsahově plně korespondovat se schválenou podobou územního plánu.

Stavební zákon obsahuje celou řadu procesních nástrojů, které směřují k proměňování obsahu v čase tak, jak proces pořizování územního plánu prochází jednotlivými fázemi. Stavební zákon současně ani nepřikazuje, aby se v případě odchýlení se v průběhu tohoto procesu opakoval postup dle § 47 odst. 2 stavebního zákona… V nyní posuzované věci je nadto čitelné, že ze strany pořizovatele územního plánu nešlo o ignoraci vůle zastupitelstva vyjádřenou v zadání, ale o reakci na výhrady dotčených orgánů vůči celkovému rozsahu vymezených zastavitelných ploch, které obec akceptovala. Je třeba zdůraznit, že zastupitelstvo odpůrkyně hraje ze zákona klíčovou roli při schvalování územního plánu a pokud by s finální podobou návrhu nesouhlasilo… mohlo postupovat podle § 54 odst. 3 stavebního zákona a předložený návrh vrátit pořizovateli se svými pokyny k úpravě a novému projednání nebo jej rovnou zamítnout.“

Nereagování na námitku nevadí, když jsou důvody rozesety v odůvodnění OOP

V rámci opakovaného veřejného projednání vlastnice vznesly námitku, kde se znovu zabývaly nespravedlnostmi, které se vůči nim v procesu územního plánování udály a okrajově zmínily nesouhlas v vymezením územní rezervy. K tomuto vymezení skutečně došlo až v návrhu pro opakované veřejné projednání. Obec se ale touto námitkou nezabývala, jen konstatoval, že námitka jako celek byla vznesena pozdě – v rámci opakovaného projednání, kdy už pro to nebyl prostor, neboť regulace se neměnila. Tady došlo evidentně k chybě.

Soud řekl: „Soud dává odpůrkyni za pravdu v tom, že v případě opakovaného veřejného projednání se neprojednává návrh územního plánu v celém svém rozsahu, ale pouze v rozsahu úprav, k nimž došlo v návaznosti na jeho (první) veřejné projednání. Tím je současně vymezen okruh dotčených osob, které mohou (znovu) podávat námitky. K námitkám, které se netýkají provedených úprav, se vůbec nepřihlíží… Soud souhlasí s odpůrkyní v tom, že podstatou námitek ze dne 28. 4. 2022 byla fakticky opakující se či pokračující polemika s vyřazením plochy Z10, která ale již sama o sobě předmětem opakovaného veřejného projednání nebyla.

Na tuto polemiku skutečně nebylo její povinností reagovat. Současně ale námitky zmiňují, byť okrajově, samotnou územní rezervu, která předmětem opakovaného veřejného projednání byla… Odpůrkyně tak měla v této části, která se týká nesouhlasu navrhovatelky a) s vymezením územní rezervy, na její námitky reagovat… Tato vada rozhodnutí o námitkách je však v nyní posuzované věci dostatečně vykompenzována jednak tím, že odpůrkyně důvody pro vymezení předmětné územní rezervy vysvětlila v jiné části napadeného územního plánu – protože čerpat odůvodnění k určité otázce z různých částí územního plánu je dle judikatury přípustné.“

Chtějí-li obce rušit zastavitelnost, měly by přijmout nový územní plán

Soud k rušení zastavitelnosti řekl: „Na tomto místě je třeba nejprve připomenout, že navrhovatelky (ani žádný jiný vlastník nemovitostí) neměly veřejné subjektivní právo na to, aby napadený územní plán stanovil pro jejich pozemky způsob využití, který by si přály. Stejně tak právní úprava dovoluje, aby obec revidovala rozsah svého zastavitelného území dle dosavadní územně plánovací regulace a přistoupila v novém územním plánu k jeho úpravám, včetně omezení rozlohy zastavitelných ploch.“

Z uvedeného plyne, že v situaci, kdy chce obec výrazněji zasáhnout do rozsahu zastavitelných ploch a tyto podstatně redukovat, je lépe vydat nový územní plán.

Je dobře, když obcím seškrtání zastavitelných ploch posvětí dotčený orgán, neboť ten je třeba poslouchat: „Dotčený orgán však setrval na argumentu o předimenzování rozvojových ploch v předchozím územním plánu. Ten odpůrkyně akceptovala a v dalším svém postupu při pořizování územního plánu z něj vycházela.“

Současně by si ale obce měly dát pozor na stanoviska dotčených orgánů, neb i ty se často mýlí a jejich chyby dopadnou na hlavu obce: „Soud souhlasí s navrhovatelkami, že prvotní odůvodnění nesouhlasu orgánu ZPF v koordinovaném stanovisko ze dne 6. 3. 2017 neodpovídalo § 4 odst. 3 zákona o ZPF, protože ten se vztahuje pouze na zemědělskou půdu I. a II. třídy. Nebylo přitom sporu, že tuto půdu nezahrnuje ani plocha Z10, ani Z12. Tato vada původního stanoviska, na kterou ostatně upozorňovala od počátku též odpůrkyně, však byla zhojena zejména následnými změnami.“ Chybu udělal příslušný orgán i ve stanovisku SEA: „Soud souhlasí s navrhovatelkami, že souhlasné stanovisko SEA ze dne 1. 4. 2020 nijak nevysvětluje, proč požaduje vyřazení právě plochy Z10. Krajský úřad však zjevně v tomto ohledu přebíral pouze to, co bylo dohodnuto v rámci dohodovacího řízení a avizováno odpůrkyní. Pokud by vynětí této plochy stálo pouze na tomto neodůvodněném stanovisku, nemohlo by dle názoru soudu obstát.“ Proto je třeba dát do odůvodnění územního plánu vlastní důvody a na dotčené orgány jednoduše nespoléhat.

Územní rezervy jsou často problematické, někdy je lépe zastavitelnost rovnou zrušit

Obce by si měly vždycky dobře promyslet, zda rezervu vymezí nebo ne a jak ji zdůvodní. Jedním z důvodů je i to, že by ji při následující změně územního plánu měly „překlopit“ do regulace podle toho, jak ji zamýšlely využít. Pokud tedy daly rezervu na bydlení, měly by na místo rezervy být schválena plocha pro bydlení, kde se dá stavět. Někdy je lépe vše promyslet a raději zkusit zastavitelnou plochu s dobrými argumenty zrušit, než prodlužovat územně plánovací agónii a obavy z náhrad za změny v území.

Soud v tomto případě totiž řekl: „Nadto vymezení územní rezervy avizuje představu orgánu územního plánování o tom, jakým způsobem by měla být plocha v budoucna využita. Vlastník pozemku tak může očekávat (v porovnání s návrhem k prvnímu veřejnému projednání, který zařazoval pozemky mezi zemědělské plochy), že se územní rezerva zpravidla – po přistoupení dalších předpokladů – „překlopí“ do totožného funkčního využití území.“

To, že je z uvedeného důvodu často lépe sáhnout k radikálnějšímu řešení (zrušení zastavitelnosti a  mít klid) ostatně svým způsobem potvrzuje i popisovaný rozsudek KS: „Lze též podotknout, že předchozí, velmi benevolentní regulace, předmětných pozemků byla v platnosti od roku 1999, tedy 23 let. Vlastníci těchto pozemků tak měli poměrně široký časový prostor, v němž mohli tuto regulaci využít dle svých představ… podoba územního plánu se s ohledem na potřebu úpravy poměrů v území neustále vyvíjí, a nelze se tak legitimně spoléhat na to, že regulace, které navrhovatelkám vyhovovala, zůstane v platnosti napořád. Navrhovatelky ani jiné osoby nemají a nemohu mít právo na to, aby poměry území, v němž se nachází jejich majetek, byly navždy zakonzervovány a nemohly se změnit.“

Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2023, č. j. 51 A 46/2023 – 86 a rozsudku NSS ze dne 7. 2. 2025, čj. 3 As 267/2023 – 47, oba dostupné na www.nssoud.cz

Více našich článků k územnímu plánování najdete zde.