V městě Kladně se spolu s podzimními volbami mělo konat referendum o této otázce: „Souhlasíte s tím, aby Statutární město Kladno na celém svém území, z důvodu ochrany veřejného pořádku a zvýšení bezpečnosti ve městě, učinilo veškeré možné kroky ve své samostatné působnosti k bezodkladnému zamezení provozu hazardních her uvedených v § 3 odst. 2 písm. d) a e) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách?“. Zastupitelé jej ale nevyhlásili, a tak přišel ke slovu soud. Ten referendum vyhlásil v termínu prezidentských voleb, což zaručuje větší účast oprávněných voličů.
Změna ve složení přípravného výboru
První námitkou bylo, že nebyla zachována totožnost přípravného výboru. Šlo o komplikovanou situaci, kdy jeden ze členů přípravného výboru v průběhu získávání podpisů na svoji funkci rezignoval. Podle města pak část podpisových archů obsahovala jméno dotyčného člena, i když ten již v přípravném výboru nebyl.
Ke složení přípravného výboru krajský soud konstatoval: „Soud poukazuje na to, že založení a činnost přípravného výboru nejsou nijak formalizované. Členové přípravného výboru se neregistrují, existence přípravného výboru nepodléhá schvalovacímu procesu žádného správního orgánu. Jediné podmínky, které zákon o místním referendu pro přípravný výbor stanoví, jsou, že ho tvoří alespoň tři členové, kteří jsou zároveň oprávněnými osobami ve smyslu § 2 zákona o místním referendu (mají právo volit do zastupitelstva obce). V případě ukončení členství v přípravném výboru tak nepřipadá v úvahu ani požadavek na jakousi formální a odůvodněnou rezignaci podmíněnou závažnými důvody, jak předestřel navrhovatel.
Zákon o místním referendu zároveň nestanovuje, že musí být složení přípravného výboru od počátku (tedy i v průběhu sběru podpisů) totožné jako složení přípravného výboru, který nakonec podá návrh na vyhlášení místního referenda. Sice lze předpokládat, že ve většině případů tomu tak bude, protože členy přípravného výboru spojuje ideový postoj k problematice, kterou považují za důležitou pro život v dané obci a o které chtějí vyvolat všeobecné hlasování, a protože činnost přípravného výboru obvykle trvá relativně krátkou dobu, čímž jsou zpravidla eliminovány důvody, které by mohly mít vliv na složení přípravného výboru.
Nicméně i tak mohou nastat objektivní okolnosti, které znemožní, aby bylo složení přípravného výboru zachováno – například když některý ze členů přípravného výboru zemře dříve, než je podán návrh na konání místního referenda. Podílel-li se takový člen na činnosti přípravného výboru již v době sběru podpisů, je tak logické, že podpisové listiny obsahují i jeho jméno, ačkoli v době podání návrhu na konání místního referenda již z objektivních důvodů členem přípravného výboru není. Po ostatních členech přípravného výboru přitom nelze spravedlivě požadovat, aby znovu opakovali sběr podpisů pouze proto, aby složení přípravného výboru uvedeného na podpisových listinách odpovídalo složení přípravného výboru v okamžiku podání návrhu na konání místního referenda.“
Požadavek na neměnnost složení přípravného výboru by byl zneužitelný
Soud věc uzavřel takto: „Ačkoli je tedy důležité, aby občané, kteří se rozhodují o tom, zda podpoří svým podpisem konání místního referenda, znali skutečné složení přípravného výboru, tak podle názoru soudu nejde ani v případě zjištěného nesouladu o takovou vadu, která by měla za následek vyřazení podpisových archů, na kterých byla nesprávně uvedená jména členů přípravného výboru, neboť taková vada není v rozporu s účelem zákona o místním referendu, kterým je zprostředkování přímého podílu oprávněných osob na správě věcí veřejných.“
Soud počítal i s potměšilostí těch, kdo by chtěli referendum zmařit: „Není účelné, aby byl dovozován požadavek totožnosti osob uvedených jako členové přípravného výboru na podpisových listinách a na návrhu na uspořádání místního referenda. Takový požadavek by mohl nepřiměřeným způsobem znemožňovat konání místního referenda, případně by mohl klást nepřiměřené nároky na členy přípravného výboru, kteří by byli nuceni setrvat v přípravném výboru, aby nedošlo ke zmaření možnosti konat místní referendum (a nebyl opakován proces sběru podpisů), ačkoli by měli osobní, zdravotní nebo jiné důvody, pro které by již jinak nechtěli v této činnosti pokračovat.
Takový výklad by dokonce umožňoval zájmovým skupinám odmítajícím dát prostor k vyjádření názoru široké veřejnosti a preferujícím stávající stav řešení dané otázky propašovat do přípravného výboru svou osobu, která by pouze poté, co byl absolvován složitý proces sběru podpisů, odmítla z libovolných důvodů návrh podepsat, a tím by znehodnotila veškeré dosavadní úsilí i vyjádřenou vůli podepisujících osob, které si třeba i ve velmi značném počtu přejí, aby hlasování proběhlo. Takový důsledek by byl zcela absurdní a přijatý výklad by činil z právní úpravy v zákoně o místním referendu spíše proceduru, jak místnímu referendu zabránit, než nástroj, jak takové demokratické hlasování umožnit.“
Soud upozornil i na to, že „případné nesprávné uvedení jmen členů přípravného výboru na podpisových listinách, pokud by přece jen bylo prokázáno, nemusí být zcela bez důsledků, ale může být vyhodnoceno jako přestupek podle § 56 odst. 3 zákona o místním referendu, i kdyby podstatným způsobem neovlivnilo výsledek hlasování.“
Ověření podpisů na listinách
Druhá námitka města směřovala k tomu, že údajně nebyly předloženy doklady, ze kterých by vyplývalo, že návrh podpořilo svým podpisem nejméně 10 % oprávněných osob. Soud předně konstatoval, že město řádně vysvětlilo, proč považovalo ten který podpis za nedostatečný a detailně to rozvedlo v přehledné tabulce a díky tomu se přípravný výbor mohl v každém individuálním případě rozhodnout, jakým způsobem nedostatek odstraní, např. tak, že bude oprávněnou osobu kontaktovat za účelem doplnění či opravy údaje anebo že namísto zpochybněného podpisu zajistí nový uznatelný podpis (třeba i jiné) oprávněné osoby, anebo i prostým uvedením údaje, který považoval odpůrce za nečitelný, v čitelné podobě.
Soud se vyjádřil k otázce započitatelnosti zdvojených podpisů: „Duplicitní podpis oprávněné osoby není překážkou pro to, aby byla tato osoba započítána pro potřeby podání návrhu na vyhlášení místního referenda (byť samozřejmě jen jednou). Je třeba odlišovat vyjádření podpory oprávněné osoby ke konání místního referenda a podpis(y) této osoby na podpisové listině. Aby mohl přípravný výbor podat návrh na uspořádání místního referenda, musí doložit, že jeho návrh podporuje stanovené procento oprávněných osob, tj. pro započítání konkrétní osoby mezi ty, které svým podpisem podpořily návrh na konání místního referenda, není rozhodné, zda se taková osoba podepsala na podpisové listině jednou nebo vícekrát; rozhodné je, zda uvedla taková osoba své jméno, příjmení, datum narození, adresu a připojila vlastnoruční podpis.
Pokud podpisové archy podepsala vícekrát, mohlo by se jednat toliko o její přestupek podle § 56 zákona o místním referendu, a to pouze za předpokladu, že by bylo prokázáno, že tato osoba podepsala podpisovou listinu k témuž návrhu více než jednou úmyslně. Pokud obecní úřad zjistí, že konkrétní osoba podepsala podpisovou listinu více než jednou, započítá ji logicky pouze jednou. Pro započítání konkrétní oprávněné osoby mezi ty, které podpořily konání místního referenda, není třeba vyhodnocovat, který podpis připojila na podpisovou listinu dříve a který později; pozdější podpis nezneplatňuje ten dřívější a dřívější podpis nečiní neplatným podpis pozdější. Oba podpisy jsou platné, ale svědčí o vyjádření podpory pouze jedné oprávněné osoby. Pro určení, zda konkrétní oprávněná osoba podpořila svým podpisem konání místního referenda, je tak podstatné, že podpisovou listinu podepsala a uvedla další nezbytné údaje, nikoli i to, zda se podepsala (byť omylem) vícekrát.
Zároveň není oprávněná osoba, která se podepsala na podpisových listinách vícekrát i vícekrát započítávána; stále se jedná pouze o jednu oprávněnou osobu. Odpůrce tak pochybil, když v případě návrhu navrhovatele nezapočítal mezi osoby, které svým podpisem podpořily konání místního referenda i ty oprávněné osoby, které se podepsaly na podpisové archy vícekrát (zpravidla duplicitně, soud ovšem z podpisových listin zjistil, že se některé osoby podepsaly na podpisové listiny dokonce i třikrát nebo výjimečně i čtyřikrát).“
Soud: počet podpisů byl dostatečný
Soud také zjistil, že město pochybilo při ověřování podpisů při ověřování, zda se nachází či nenachází daná osoba v registru obyvatel. Někteří, u který město tvrdilo, že je nemůže dohledat, dokonce bydleli přímo v Kladně.
Soud proto nakonec dospěl k tomuto závěru: „Navrhovatel předložil k návrhu ze dne 27. 9. 2022 celkem 6 159 podpisů oprávněných osob, odpůrce uznal navrhovateli toliko 5 155 podpisů oprávněných osob, přičemž k podání návrhu potřeboval navrhovatel 5 207 podpisů (o 52 podpisů více). Jak soud zjistil, odpůrce neuznal žádný ze 407 duplicitně označených podpisů, ačkoli měl navrhovateli z těchto podpisů uznat nejméně ještě 186 podpisů oprávněných osob, čímž by již navrhovatel prokazatelně splnil minimální požadovaný počet podpisů oprávněných osob, které bylo nezbytné doložit k návrhu na konání místního referenda.“ Proto soud referendum vyhlásil v nejbližším příhodném termínu – spolu s prezidentskými volbami, o které mají lidé větší zájem než o ty komunální a lze čekat nepoměrně vyšší účast. Kladno si tak nakonec svým nezákonným postupem spíše uškodilo.
Městům a obcím lze doporučit, aby referendům nekladly nelogické překážky a nesnažily se hledat chyby tam, kde nejsou, anebo ještě různě kličkovat. Soudy jsou ve věcech referend totiž obecně nakloněny spíše občanům a jejich právu referendum konat a hlasovat v něm. Málokdy má obec tak silné argumenty, že se stane vítězem soudního sporu.
Zpracováno podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2022, čj. 59 A 38/2022 – 206
Více našich textů věnovaných místním referendům si přečtěte na blogu advokátní kanceláře.