Je příliš dlouhá etapizace v územním plánu nezákonným zásahem?

Etapizace v územním plánu znamená, že se stavební záměry v určité lokalitě mohou realizovat až po splnění předem stanovených podmínek. Těmi může být třeba posílení čističky odpadních vod, výstavba školy nebo třeba zastavění jiných ploch blíže centru obce. Vlastníci obvykle tyto podmínky sami splnit nemohou, a tak jsou odkázáni na to, jak se s nimi popere obec. Není proto divu, že je mnohaleté omezení obvykle rozčiluje. Soudy se k etapizacím stavějí velmi „přátelsky“ a v podstatě připouštějí, že je to jedna z nejvhodnějších regulací v případě, že v obci chybí kapacita veřejné infrastruktury. Jak se za této situace mohou proti etapizaci bránit dotčení vlastníci?

Klasický přezkum územních plánů nedostačuje

Obecně platí, že se dotčený vlastník může na soud s návrhem na přezkum územního plánu obrátit do jednoho roku od jeho účinnosti (totéž platí i pro změnu územního plánu). Jenže tento typ přezkumu je pro etapizaci z výše uvedených důvodů (soudy ji považují za dobré řešení) nedostatečný – soudy nejspíše konstatují, že se jedná o přiměřené omezení vlastníka.

Zajímavý je v této souvislosti případ územního plánu Zdiby, kdy podmínka etapizace byla v územním plánu od roku 2006. Na soud se vlastnice obrátila až v roce 2018, kdy byla schválena změna územního plánu, která se lokality dotýkala. Ještě před zatížením pozemku etapizací byla vlastnice omezena stavební uzávěrou, ze které se jí sice podařilo získat výjimku, ale než se jí podařilo získat povolení, nabyl účinnosti územní plán (2006). V roce 2010 pak byl vydán další územní plán.

Změnou územního plánu z roku 2018 se znovu změnily podmínky etapizace a výstavba na pozemku byla podmíněna realizací pozemních komunikací. Navrhovatelka byla etapizací omezena více než 12 let a v návrhu odkazovala na to, že zatížení pozemku etapizací může vést ke stejným důsledkům jako jeho zatížení stavební uzávěrou či územní rezervou, přičemž k posledně zmíněným institutům ustálená judikatura dovodila, že jejich trvání musí být časově omezené a proporcionální a tyto závěry (které blíže cituje) lze podle ní analogicky vztáhnout i na napadenou etapizaci.

Krajský soud v Praze k územnímu plánu obce Zdiby

Soud[1] viděl věc takto: „S ohledem na odlišnou povahu etapizace oproti územní rezervě však nelze trvat na tom, že podmínka etapizace musí být v případě jejího prodloužení splnitelná v nedaleké budoucnosti, neboť etapizace je ze své povahy založena na věcných důvodech, které vyžadují odložení plánované výstavby do doby, kdy na ni bude okolní území a infrastruktura obce připravena.

Povaha těchto důvodů přitom může být do té míry nezávislá na vůli a možnostech obce (zejména pokud jde o získání finančních prostředků na realizaci nákladného rozšíření infrastruktury formou dotace či o jiné podmínky závislé na součinnosti třetích subjektů), že ji nelze srovnávat s procesem přijetí nového územního plánu a vyhodnocení záměru, pro nějž byla územní rezerva vymezena, neboť ten je v dostatečné míře z hlediska délky tohoto procesu i jeho výsledku v rukou obce. Nelze přitom jen z důvodu délky trvání takového věcného omezení budoucí výstavby obec uvrhnout do stavu, kdy bude vystavena dopravnímu kolapsu či jinému zásadnímu přetížení stávající infrastruktury.

Takový přístup přitom nevytváří ani mezeru v soudní ochraně proti nedůvodnému omezování vlastnického práva ze strany obce, neboť dotčeným vlastníkům zůstává v takovém případě možnost ochrany soukromoprávní cestou. Jak totiž dovodil Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. III. ÚS 950/17, č. 232/2017 Sb. ÚS, v analogickém případě dlouhodobé územní rezervy, jestliže v konkrétním případě dojde soud k závěru, že územně plánovací regulativ představuje kvalifikovaný zásah s ohledem na délku svého trvání a rozsah omezení vlastnického práva, není vyloučeno poskytnutí náhrady prostřednictvím přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného použití § 102 stavebního zákona.“

Odůvodnění regulace nebylo dostačné

Soud nicméně v tomto konkrétním případu shledal etapizaci jako problematikou, když řekl: „V aktuálním případě nicméně soud dospěl k závěru, že změna č. 1 a zejména pak rozhodnutí o námitce žalobkyně postrádá dostatečné důvody, které by vysvětlovaly, proč odpůrkyně dospěla k závěru, že pokračující omezení vlastnického práva navrhovatelky je přiměřeným důsledkem územně plánovací regulace.  

Odpůrkyni lze vytknout již jen to, že odůvodnění uplatněné námitky provedla v podstatě jen paušálním odkazem na dvě kapitoly odůvodnění změny č. 1 o rozsahu 81 stran textu, popř. na pokyny obce, z nichž jediný relevantní pokyn (SJ-III*1) není ničím jiným, než prakticky nezdůvodněným přáním odpůrkyně. Pokud v něm byla zmíněna zcela obecně zásada rovnosti, je pravdou, že je žádoucí, aby nebylo se sporným pozemkem zacházeno odlišně od pozemků sousedních, na něž dopadají stejné věcné důvody pro odložení jejich zastavitelnosti, v takovém případě však bylo třeba vysvětlit, proč se situace sporného pozemku neliší od ostatních ploch zahrnutých do zelené etapy, jaké jsou věcné důvody etapizace a co bránilo naplnění podmínky etapizace v průběhu předchozích 12 let.

Nepochybně není povinností nejen soudu, ale ani vlastníka vznášejícího námitku, aby podrobně pročítal desítky či stovky stran textu a hledal v nich ty ojedinělé věty, které by mohly odpovídat na jím vznášené námitky. Již z tohoto formálního důvodu je odůvodnění vypořádání námitky navrhovatelky proti přetrvávající etapizaci vadné, neboť navrhovatelka nenamítala jen samotnou délku etapizace, ale též uváděla, že sporný pozemek je již několik let způsobilý ke stanovenému funkčnímu využití a disponuje jak nezbytnými přípojkami inženýrských sítí, tak přístupovou komunikací, přičemž namítala též nedůvodnou nečinnost odpůrkyně. Odpůrkyně měla vysvětlit, proč etapizace v případě sporného pozemku je nadále přiměřeným opatřením, a to konkrétně tím, že pokud již hodlala využít formu odkazu, měla odkázat na co nejúžeji vymezenou pasáž s relevantním textem.“

Lze tedy shrnout, že soudy obecně etapizaci považují za vhodné řešení, jedná-li se ale o příliš dlouhé omezování vlastníka, musí obec svůj postup velmi dobře zdůvodnit.

Etapizace a nezákonný zásah

Ve výše popsaném případě měla navrhovatelka štěstí v neštěstí, když se už v rámci klasického přezkumu územního plánu (opatření obecné povahy) mohla dovolávat příliš dlouho trvající uzávěry. Co ale dělat v mnohem častějším případě, kdy obec jednoduše jednou na pozemky etapizaci uvalí a pak se dlouhé roky nic neděje a omezení trvá?

Je na místě přemýšlet nad nezákonným zásahem. Dovozujeme to z jiné rozhodovací praxe soudů, která se týkala opatření obecné povahy – stavební uzávěry. S tou se to má totiž stejně – vlastníci se proti ní mohou v roční lhůtě bránit, ale obvykle krátkodobá uzávěra do vydání územního plánu nebývá takový problém pro řadu stavebníků, a tak jim lhůta uplyne, ale najednou se z předpokládaných dvou let trvání uzávěry stává třeba roků deset, což je znatelný rozdíl. Návrh na zrušení opatření obecné povahy už ale podat nelze (leda spolu s žalobou na územní rozhodnutí či jiný správní akt – tzv. incidenční přezkum).

Nejvyšší správní soud[2] dovodil následující: „Za vybočení z přípustného časového rámce působení územního opatření o stavební uzávěře v podobě jeho nepřiměřeně dlouhého působení a s ním spojené porušení § 97 odst. 1 stavebního zákona, pro které by bylo nutno územní opatření o stavební uzávěře zrušit, by bylo možno považovat teprve dlouhodobou, bezdůvodnou a svévolnou nečinnost obce při přijímání územního plánu, v rámci jehož přípravy bylo územní opatření o stavební uzávěře vydáno. Přitom je třeba přihlédnout též k aktivitě navrhovatele jako subjektu, do jehož práv je územním opatřením o stavební uzávěře zasahováno.“

Je třeba říci, že stavební uzávěra je opatřením z povahy dočasným. Podobně dočasná je územní rezerva. Ústavní soud k dočasnosti územní rezervy řekl: „Podstatou územní rezervy upravené v § 36 stavebního zákona je dočasné omezení využívání pozemku. Omezení spočívá v tom, že zákon zakazuje změny v území, které by mohly znemožnit nebo podstatně ztížit realizaci záměru, kvůli němuž byla územní rezerva zřízena. Dočasnost omezení vyplývá z toho, že územní rezerva zaniká tím, že je aktualizací územně plánovací dokumentace. Taková aktualizace může mít pro konkrétní pozemek za následek buď nastoupení významnějšího zásahu do vlastnického práva (bude-li zamýšlená plocha či koridor vymezena právě na daném pozemku), nebo skončení dočasných omezení (bude-li plocha či koridor vymezena na jiném pozemku nebo rozhodne-li se nakonec, že k vymezení plochy, respektive koridoru vůbec nedojde).“[3]

Etapizace se nepochybně do jisté míry od stavební uzávěry a územní rezervy, u kterých je jejich dočasný charakter zřejmější, odlišuje, nicméně ve smyslu výše uvedené judikatury ani podmínka etapizace nemůže být bezdůvodně dlouho v územním plánu, je tedy také v jistém slova smyslu opatřením dočasným, a proto by se na ni rovněž měla vztahovat pravidla podobná jako na stavební uzávěru, pokud jde o možnost bránit se před nezákonným zásahem.

Závěrem: žalobu na nezákonný zásah má cenu zkusit

Nevíme o tom, že by soudy rozhodovaly přímo o popisované situaci – tj. o tom, že je dlouhodobé nesplnění podmínek etapizace nezákonným zásahem, ale vyjadřovaly se v tom smyslu, že nevydání regulačního plánu, kvůli kterému byla vydána stavební uzávěra, takovým zásahem je a je možné se bránit zásahovou žalobou, i když jde o opatření obecné povahy:[4]

„Žalobce spatřoval zásah v nevydání regulačního plánu, nikoliv v nezákonnosti stavební uzávěry, a že proti nevydání regulačního plánu lze brojit jen zásahovou žalobou. Jinými slovy z uvedené části odůvodnění je zřejmý názor krajského soudu, že pokud žalobce chtěl podat zásahovou žalobu dle § 82 a násl. s. ř. s., nelze ho “nutit“ k podání návrhu na zrušení stavební uzávěry, kterou ve skutečnosti nepovažoval za nezákonnou. Jak uvedl krajský soud, „[ú]vahy účastníků, zda bylo či nebylo možné dosáhnout zrušení stavební uzávěry v řízení podle ustanovení § 101a s. ř. s., tak nejsou pro posouzení přípustnosti žaloby relevantní.“

Otázkou zůstává, jak soudy posoudí „nečinnost“ obce. Ta by mohla spočívat kupř. v tom, že v rozporu s povinnostmi uloženými jí zákonem č. 183/2006 Sb., stavební zákon, nereflektovala změny v území (§ 5 odst. 6 stavebního zákona) nebo problematickou situaci neřešila při povinné aktualizaci územního plánu prováděné jednou za 4 roky změnou podmínek pro využití území.

 

Poznámky:

[1] Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2020, čj. 54 A 84/2019-79.

[2] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, čj. 4 Ao 3/2011-103.

[3] Nález Ústavního soudu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. III. ÚS 950/17.

[4] Rozsudek NSS čj. 2 As 132/2016 – 86 ze dne 21.06.2018.